Bagehot und die Funktionen des (britischen) Parlaments. Zur Entstehung einer Erfindung der Verfassungstheorie

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Walter Bagehot : Die nicht-legislativen Funktionen des Parlaments (1860)

Walter Bagehot : Die unsichtbare Arbeit des Parlaments (1861)


Chacun sait que Walter Bagehot (1826-1877), qui fut à la fois banquier, journaliste et essayiste, surtout célèbre comme analyste de la vie publique britannique, est un « classique » de la littérature politico-constitutionnelle [1]. Son ouvrage majeur dans ce domaine, The English Constitution, paru sous forme de livre en 1867, rencontra rapidement un durable succès. Sans cesse réédité, il reste surtout régulièrement convoqué par les politistes comme les juristes dans sa patrie d’origine [2]. L’ouvrage fut immédiatement traduit en allemand [3] et en français [4], plus tard en espagnol (en 1902) et tardivement en italien (en 1980). Mais s’il a été redécouvert en Allemagne après 1945 [5] et demeure beaucoup utilisé par les analystes du Parlement outre-Rhin, il ne l’est guère en France [6].

On oublie parfois que l’essai de Bagehot parut d’abord sous la forme de neuf articles publiés dans la Fortnighly Review (une revue de tendance libérale, qui se voulait l’équivalent de la Revue des deux mondes), entre mai 1865 et janvier 1867. En outre, on ignore généralement que Bagehot écrivit tout au long de sa vie, dans diverses revues anglaises, un nombre considérable d’articles sur l’histoire, la littérature, les questions économiques et monétaires, la vie politique mais aussi les institutions politiques [7]. Les deux textes ici présentés sont justement des articles isolés, publiés dans The Economist en août 1860 et en février 1861, soit quelques années avant la série d’articles qui formeront The English Constitution.

Bagehot connaît une fortune éditoriale, mais, simultanément, il en irrite plus d’un, et parfois même les meilleurs esprits. Son style parfois cavalier, ses formules provocatrices n’ont pas peu contribué au succès de ses thèses dans un large public (éclairé), mais il a aussi agacé – et agace encore – certains esprits graves que choquait son apparente désinvolture pour la dimension formelle du droit constitutionnel. On en trouve, par exemple, un aperçu chez Esmein ou Hauriou [8]. Pour autant, c’est sans doute précisément parce qu’il n’était pas juriste professionnel (encore qu’il ait étudié le droit pendant trois ans) qu’il a su percevoir, par-delà la continuité du droit strict, les nouveaux équilibres de la Constitution britannique du milieu de l’ère victorienne et formuler, de façon plus générale, certaines idées fortes et relativement innovantes sur le gouvernement parlementaire en général.

À côté de bien d’autres « trouvailles », pour lesquels il demeure cité aujourd’hui – ainsi de la distinction entre les parties imposantes et efficaces (dignified and efficient parts) de la Constitution anglaise, ou encore la formule selon laquelle un monarque parlementaire a le triple droit d’être consulté, d’encourager et de mettre en garde (the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn) ses ministres –, Bagehot développe, dans The English Constitution [9], une liste de cinq fonctions que remplit le Parlement britannique (en particulier la Chambre des Communes) [10] : la fonction élective (ou électorale), la fonction expressive, la fonction éducatrice (ou pédagogique), la fonction informative et enfin la fonction législative (questions financières incluses).

Cette manière de procéder n’était pas courante, alors, et la liste – ainsi que l’ordre d’importance – des fonctions particulièrement originale. Sans doute, les érudits savent que, à la même époque, John Stuart Mill consacra, dans ses Considerations on Representative Government [11], un chapitre aux « fonctions appropriées des corps représentatifs » (Of the Proper Functions of Representative Bodies), mais le livre ne parut qu’en 1861 [12], soit après les deux articles ici présentés. Le célèbre philosophe utilitariste y présentait une réflexion fort différente — tant dans le style que dans le contenu — de son compatriote, analyse nettement plus classique, même si des points de convergence existent comme on le verra.

Quoi qu’il en soit, Bagehot, lui, mêlait analyse constitutionnelle et, si l’on peut dire, analyse sociologique : la première (fonction élective) et la dernière (fonction législative) renvoient au droit et à la logique institutionnelle de la Constitution anglaise [13], les autres fonctions étant de nature plus informelles, en ce sens qu’elles signalent non pas tant des compétences juridiques que des conséquences fonctionnelles de la vie des corps délibérants dans le système constitutionnel britannique. En tout état de cause, l’apport le plus important de Bagehot sur le plan de la pensée constitutionnelle nous semble résider d’une part dans la mise à jour, et au premier rang, de la fonction élective, c’est-à-dire celle de création du gouvernement (dans un système parlementaire, dont elle est la marque distinctive une fois nettement admise la primauté de la légitimité élective) et, d’autre part, dans la relégation de la fonction législative au dernier rang de la liste des fonctions du Parlement. Deux idées fortes que la doctrine constitutionnelle contemporaine (particulièrement française) semble répugner à faire sienne, d’ailleurs davantage par manque de réflexion qu’au terme d’une analyse critique argumentée.

Il faut se demander comment Bagehot en est venu à une telle découverte. Les deux articles ici traduits fournissent un début de réponse. Par leurs seuls titres, ils signalent déjà deux points essentiels, formés dès 1860-61, de la pensée du publiciste victorien quant aux fonctions du Parlement britannique et, par extension, de toute assemblée populaire dans un système de gouvernement parlementaire – car, on l’aura compris, l’intérêt de Bagehot dépasse évidemment le cas particulier de l’Angleterre des années 1860 ; son analyse peut être reprise pour tous les systèmes parlementaires jusqu’à nos jours :

• Le Parlement n’exerce pas uniquement une fonction législative.

• Il existe un travail « invisible » (c’est-à-dire qui ne se voit pas du premier coup d’œil ou n’est pas formalisé) du Parlement, qu’il convient de prendre en compte pour évaluer son rôle effectif.

Ces deux idées, tout à fait originales à l’époque (et qui demeurent peu évidentes à l’opinion commune aujourd’hui encore, y compris parmi la plupart des juristes), préparent en quelque sorte le terrain pour le nouveau schéma des fonctions du Parlement dessiné par Bagehot.

Genèse de la fonction élective

En 1860, Bagehot commence par signaler la « fonction de surveillance (watching) et de contrôle (checking) des ministres de la Couronne », sans plus de précision, si ce n’est qu’il suggère qu’elle est à l’œuvre en permanence, non point tant par des actions spectaculaires mais par son rôle préventif. On notera, au passage, que Mill utilisera des mots très proches dans son essai de 1861 : « Plutôt que (d’exercer) la fonction de gouverner, pour laquelle elle est radicalement impropre, la véritable vocation d’une assemblée représentative est de surveiller et de contrôler le gouvernement (Instead of the function of governing, for which it is radically unfit, the proper office of a representative assembly is to watch and control the government) » [14]. On pourrait même faire observer que le terme employé par Bagehot de « checking » renvoie plutôt au contrôle a posteriori (i.e. la vérification de ce qui a déjà été fait), tandis que celui de « control » utilisé par Mill peut signifier soit un contrôle a posteriori (sens négatif), soit une influence a priori, une direction (sens positif). Le « premier Bagehot » (celui de 1860) manifeste donc plutôt un certain classicisme : le Parlement surveille et vérifie l’action accomplie par les ministres. Rien d’original, donc, sinon que le « contrôle » est pour lui au moins aussi important que l’exercice de la fonction législative.

Six mois plus tard, dans le second article (1861), Bagehot remplace cette fonction par celle du choix (ou de la désignation) du cabinet (the choice of the cabinet). C’est exactement ce qu’il appellera, en 1865, la fonction élective [15]. Dès ce moment, comme en 1865/67, il insiste sur le fait qu’il s’agit de la première fonction (« The first part of the duty ») de la Chambre. L’essayiste ne s’explique pas sur ce revirement et cette fonction nouvellement identifiée par lui. Il ne semble pas qu’elle ait pu lui être inspirée par l’actualité politico-constitutionnelle [16]. Il y a lieu de penser qu’elle est véritablement le fruit d’un approfondissement de sa réflexion personnelle. L’analyse du publiciste est à relier directement avec la conception qu’il développera moins de cinq années plus tard sur le « gouvernement de cabinet » (ainsi qu’il l’appellera alors), autrement dit le système parlementaire de gouvernement, qu’il caractérisera, on le sait, par l’idée de « l’union étroite, la fusion presque complète des pouvoirs exécutif et législatif » (à l’opposé de leur « séparation ») [17].

En 1861, son affirmation est appuyée sur deux remarques complémentaires extrêmement fines.

Il relève d’abord qu’il s’agit d’un « acte ponctuel, qui s’accomplit une fois et n’est pas renouvelé pendant un long intervalle », si bien que les observateurs omettent de la compter parmi les fonctions de la Chambre et de la prendre en considération pour évaluer les fruits d’une session parlementaire. C’est pour cela qu’il intitule son article le « travail invisible du Parlement ». En droit britannique, cette fonction du Parlement n’est pas formalisée ni juridicisée ; les membres du cabinet, à commencer par son chef, le Premier ministre (le titre, on le sait, n’est pas encore officiel) sont – et restent, aujourd’hui encore – formellement nommés par un acte de la Reine, sans vote d’investiture ou de confiance obligatoire par la Chambre. Le génie de Bagehot est de dépasser les formes de la Constitution pour identifier ce qui est une véritable fonction constitutionnelle du Parlement. Et s’il ne s’en explique pas en détail (il ne le fera pas davantage en 1865-67), tant cela lui paraît évident, le lecteur comprend bien qu’il s’agit d’une fonction résultant logiquement, du point de vue institutionnel, du principe du gouvernement responsable, la fonction élective n’étant finalement que la face anticipée du principe de la responsabilité politique.

L’idée que la création du gouvernement appartenait substantiellement au Parlement n’était pas tout à fait neuve : elle avait déjà été formulée sporadiquement quelques décennies plus tôt, ainsi par Alexandre de Laborde (1773-1842) [18] repris par Claude-Henri Saint-Simon en 1814 [19], puis le baron de Vitrolles en 1815 [20], ou plus nettement encore, par un éminent orateur libéral au Congrès national belge de 1830, Joseph Lebeau [21]. Cependant, elle n’avait jamais été véritablement systématisée par la littérature constitutionnelle. John S. Mill formule la même idée, encore qu’il l’exprime avec un petit peu plus de retenue dans le cas propre de l’Angleterre (forme dualiste oblige) : « La moralité constitutionnelle (i.e. ce que Dicey nommera les « conventions de la Constitution ») du pays (...) en exigeant que le chef de l’administration soit toujours nommé virtuellement par la chambre des communes (by requiring that the head of the administration should always be virtually appointed by the House of Commons), fait de ce corps le souverain réel de l’Etat » [22]. Mais, répétons-le, Bagehot formule le principe bien plus directement et nettement que son aîné, et surtout avant lui.

L’essayiste libéral ne s’en tient pas là : il montre ensuite que cette fonction élective ne s’épuise pas en un simple acte mais irradie au-delà de sa conséquence immédiate, la désignation d’un cabinet : « la surveillance constante du Parlement est la contrainte réelle qui force les ministres à être ce qu’ils sont (...), elle force l’administration à l’intégrité ». Autrement dit, la fonction élective est sous-tendue par – et en fait, couronne – la fonction de contrôle ou de surveillance des ministres et de l’administration elle-même issue du principe de responsabilité politique. Elle implique aussi une fonction de soutien, ajoute Bagehot : « une session est laborieuse à partir du moment où ses travaux ont permis à un bon Ministère de durer ».

La fonction expressive et la hiérarchie des fonctions du Parlement

En 1860, Bagehot, après avoir mentionné la fonction de surveillance et de contrôle des ministres, énonce que le Parlement britannique exerce « une seconde fonction » : l’expression de l’opinion du peuple qui l’a élu. De même y revient-il dans l’article de 1861 : la nation anglaise a une opinion sur toutes les grandes questions du temps ; le Parlement est l’organe qui exprime cette opinion ; grâce à lui, « l’Angleterre pense à haute voix ». Ce qu’il appelle déjà l’expressive function sera également mis en exergue six ans plus tard dans The English Constitution.

Il souligne avec raison que les débats parlementaires ne sont pas de « simples bavardages » mais remplissent une véritable fonction, essentielle pour le système politique tout entier. Sans doute, cette fonction a décliné depuis le XIXe siècle dans la mesure où les parlements ont perdu pour une bonne part leur centralité dans le système démocratique, concurrencés qu’ils sont par d’autres arènes dans lesquelles les principaux gouvernants débattent (ou monologuent...) devant des journalistes ou même des « simples » citoyens. Néanmoins, les parlements demeurent le principal lieu institutionnel où la politique d’un pays peut être exprimée solennellement.

À la fin du premier texte, Bagehot fait allusion à l’idée selon laquelle les discussions au Parlement consolident également « la formation de l’opinion publique ». Sans qu’il la développe plus avant, semble ici se profiler ce qu’il appellera, en 1866, la « fonction éducatrice (teaching function) ».

Bagehot semble encore hésiter, en 1860-1861 quant à la hiérarchie de ces fonctions : si la fonction de contrôle puis la fonction élective est toujours mentionnée en premier, la fonction expressive est, dans l’article de 1861, dite « encore bien plus importante que (la) première ». Il conservera toutefois cet ordre de présentation et cette hiérarchie implicite dans l’ouvrage de 1865-67 et, cette fois, fournira une explication, grâce au parallèle fait avec le système de gouvernement présidentiel [23] : les débats au Parlement britannique présentent cette qualité parce que l’existence du cabinet s’y joue, au rebours du Congrès américain [24].

En tout état de cause, son raisonnement le conduit à relativiser la fonction législative de la Chambres des Communes car, outre que la vie d’une nation et d’un Etat ne se résume pas à la confection de lois, la logique du système parlementaire est évidemment que c’est principalement du Cabinet que la Chambre a « désigné » que part et doit partir l’impulsion pour la législation. Bien avant que la science constitutionnelle et politique ne multiplie, au XXe siècle, les diagnostics éplorés sur la « montée en puissance des exécutifs » et le « déclin » corrélatif des assemblées, Bagehot fournissait les meilleures clefs de compréhension d’un mouvement inscrit dans les gênes du système de gouvernement parlementaire.

La « fin de la Constitution britannique (...) est de faire entrer quinze hommes respectables dans une pièce décrépie de Downing Street ». On pourra continuer à s’agacer du raccourci et de la formule cavalière. Il n’en demeure pas moins que Bagehot, dès 1860-61, a vu juste et mérite son statut de « classique » de la science du droit politique.

Armel Le Divellec ist Professor für öffentliches Recht an der Universität Paris II (Panthéon-Assas)