Das Ende der Rekhou-Rechtssprechung. Zur Entscheidung des französischen Staatsrats vom 9. Juli 2009
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Themen : Rechtsstaat - convention internationale - Reziprozität - contrôle de conventionalité
Mit der Entscheidung Mme. Cheriet-Beseghir ist das oberste französische Verwaltungsgericht neulich auf seine Rechtssprechung im Fall Rekhou zurückgekommen. Von nun an akzeptiert dieser es zu betrachten, ob die Reziprozitätsvoraussetzung des Art. 55. franz. Verf. erfüllt wird. Ziel dieser Lösung ist es, die Forderungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu befriedigen. Da dies das Recht auf einen fairen Prozess verstärkt, kann diese Rechtssprechungsentwicklung als Fortschritt gelten. Sie beinhaltet jedoch Nachteile, die nicht sehr oft unterstrichen werden. Außer der praktischen Schwierigkeiten (wie wird ein Richter einschätzen, ob ein Vertrag im Ausland durchgeführt ist?) wird diese Rechtssprechung zur Infragestellung der Grenze leiten, die die Justiz von diplomatischer Politik trennt. Bisher hatten unsere nationalen Gerichte Respekt davor.
La jurisprudence Rekhou n’est plus. Par son arrêt d’Assemblée du 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir (req. n° 317747), le Conseil d’État considère en effet « qu’il appartient au juge administratif, lorsqu’est soulevé devant lui un moyen tiré de ce qu’une décision administrative a à tort, sur le fondement de la réserve énoncée à l’article 55, soit écarté l’application de stipulations d’un traité international, soit fait application de ces stipulations, de vérifier si la condition de réciprocité est ou non remplie ; qu’à cette fin, il lui revient, dans l’exercice des pouvoirs d’instruction qui sont les siens, après avoir requis les observations du ministre des affaires étrangères et, le cas échéant celles de l’État en cause, de soumettre ces observations au débat contradictoire, afin d’apprécier si des éléments de droit et de fait suffisamment probants au vu de l’ensemble des résultats de l’instruction sont de nature à établir que la condition tenant à l’application du traité par l’autre partie est, ou non, remplie ».
Cette « réserve » ou, comme le dit encore le Conseil d’État, cette « condition de réciprocité » est ainsi énoncée par l’article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. » Si le terme « réciprocité » n’est pas expressément utilisé à cet article, la notion apparaît néanmoins implicitement puisque cette disposition conditionne l’autorité des traités ou accords internationaux dans l’ordre interne à leur application réciproque par les parties contractantes. Il s’agit d’une réciprocité d’application exigeant que les parties exécutent leurs obligations conformément à ce qu’elles doivent. Elle se distingue ainsi de la réciprocité « formelle », mentionnée à l’alinéa 15 du préambule de la Constitution de 1946 et aux articles 88-2 et 3 de la Constitution de 1958, qui repose sur les modalités d’entrée en vigueur de l’engagement international, et non pas sur les modalités d’application de cet engagement [1].
Cette réserve de réciprocité entretient des liens étroits avec l’exception d’inexécution prévue par la Convention de Vienne de 1969. L’article 60 de cette Convention prévoit que la violation substantielle d’un traité par l’une des Parties autorise l’autre Partie à mettre fin au traité ou à suspendre son application en totalité ou en partie. Les deux textes consacrent donc, l’un et l’autre, la notion de réciprocité dans l’application d’un traité. Ils font en outre produire les mêmes effets au non respect par l’une des parties de ses obligations. Nos juridictions administratives et judiciaires considèrent en effet que la réponse donnée à la question de savoir si un traité est ou non réciproquement appliqué conditionne l’applicabilité de ce traité dans l’ordre interne. Par conséquent, à l’image de ce qui est prévu par l’article 60 de la Convention de Vienne, l’affirmation par les autorités françaises du non respect par l’État étranger de ses obligations conventionnelles équivaut à suspendre l’application de l’engagement, voire même à y mettre fin.
L’article 55 de la Constitution n’est pas pour autant la stricte réplique de l’article 60 de la Convention de Vienne. D’abord, selon cette Convention, seule une violation « substantielle » d’un traité autorise sa suspension ou sa dénonciation, et les conséquences de cette violation sont encadrées par la Convention. L’article 55 de la Constitution n’exige pas une telle violation, et elle ne soumet cette « arme » à aucune condition particulière. Bref, comme cela ressort des travaux préparatoires de la Constitution de 1958 : la réserve de réciprocité de l’article 55 permet à la France de « sanctionner » les États qui ne respectent pas leurs obligations conventionnelles, sans pour autant aller jusqu’à, de manière officielle, suspendre l’engagement international ou même y mettre un terme en le dénonçant. La réserve de réciprocité de l’article 55 apparaît ainsi comme une « arme » d’un usage plus souple, donc différente, de celle prévue par l’article 60 de la Convention de Vienne.
Quel est son champ d’application ? Dans la mesure où l’article 55 fait état de « l’application par l’autre partie », la Constitution envisage principalement d’appliquer la réserve de réciprocité aux accords bilatéraux. Il semble cependant qu’elle soit aussi susceptible de s’appliquer aux traités multilatéraux, dans la mesure tout au moins où ces traités sont « bilatéralisables ». En tout état de cause, deux catégories d’engagements internationaux sont exclues de son champ d’application. La réserve ne s’applique, ni aux obligations qui naissent du droit communautaire [2], ni à celles issues des conventions humanitaires [3].
Quelle est la portée de la condition de réciprocité ? Selon le Conseil constitutionnel, la règle de réciprocité posée par l’article 55 de la Constitution « n’a d’autre portée que de constituer une réserve mise à l’application du principe selon lequel les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois » ; par conséquent, cette règle « affecte la supériorité des traités ou accords sur les lois » (CC, 80-126 DC). Le non respect du traité par l’État partie opère donc un déclassement de ce traité dans la hiérarchie des normes. Les juridictions judiciaires – pénales (Cass. Crim., 29/06/1972, Males, n° 71-91581, et Administration des douanes, n° 71-91821) et civiles (Cass. civ., I, 6/03/1984, Kryla, n° 82-14008, JDI, 1984, p. 859, note J. Chappez ; Rev. crit. dr. internat. privé, 1985, p. 108, note G. A. L. Droz ; RGDIP, 1985, p. 538, note C. Rousseau) - et administratives (CE, Ass., 29/05/1981, Rekhou, Rec., p. 220 ; RDP, 1981, p. 1707, concl. J.-F. Théry ; AJDA, 1981, p. 459 chron. F. Tiberghien et B. Lasserre ; JDI, 1982, p. 437, note J. Chappez ; D., 1982, J., p. 137, note G. Calonec ; RGDIP, 1982, p. 407, note C. Blumann ; Rev. crit. dr. int. pr., 1982, p. 76, note P. Lagarde ; CE, Ass., 9/04/1999, Mme Chevrol-Benkeddach, Rec., p. 115 ; RFDA, 1999, p. 937, note Lachaume ; AJDA, 1999, p. 401, chron. Raynaud et Fombeur) font une lecture différente de l’article 55. Elles considèrent que la réserve de réciprocité conditionne l’applicabilité du traité dans l’ordre interne car apprécier si un engagement international est réciproquement appliqué est, pour reprendre les termes du commissaire du gouvernement Théry dans ses conclusions sur l’arrêt Rekhou, un « pouvoir exorbitant du droit international tendant à suspendre unilatéralement tout ou partie des effets d’un traité ou d’un accord inappliqué » (RDP, 1981, p. 1712). Ainsi, lorsque la condition de réciprocité n’est pas remplie, les stipulations de l’engagement international « perdent en réalité toute valeur juridique, et ne sont, tout simplement, plus applicables » (ibid., p. 1716). Autrement dit, pour reprendre les termes du Conseil d’État, si la condition de réciprocité n’est pas remplie à l’égard des stipulations d’un traité, le requérant « n’est pas fondé à invoquer ces stipulations » (CE, Ass., 9/04/1999, Mme Chevrol-Benkeddach, précité). L’arrêt d’Assemblée du 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir, ne revient pas sur cette solution. Il n’est toujours possible que de se prévaloir des stipulations d’effet direct d’un traité réciproquement appliqué. En revanche, l’arrêt revient sur la solution tendant à reconnaître au seul ministre des Affaires étrangères le pouvoir d’apprécier si un traité est réciproquement appliqué. Cette difficulté doit désormais être juridictionnalisée. C’est ce point qui doit retenir l’attention. Après avoir présenté les modalités de cette juridictionnalisation, nous examinerons quelles peuvent en être les conséquences.
Notizen
[1] V° « Réciprocité », Dictionnaire de la culture juridique (sous la direction de D. Alland et S. Rials), PUF/Lamy, 2003.
[2] Selon la Cour de justice, en effet, le non-respect par un État de ses obligations communautaires ne permet pas à un autre État de se dispenser d’exécuter ses propres obligations (CJCE, 13/11/1964, affaires jointes 90 et 91/63, Com° c. Belgique et Luxembourg, Rec., 1964, p. 1217). Cette solution, qui n’autorise pas les États membres de l’Union à se faire justice eux-mêmes, s’explique en raison de l’existence de procédures juridictionnelles spécifiques permettant d’assurer le respect du droit communautaire par l’ensemble des États membres. Dans le prolongement, la Cour de cassation considère que « l’exception tirée du défaut de réciprocité ne peut être invoquée devant les juridictions nationales » car, « dans l’ordre juridique communautaire, les manquements d’un État membre de la Communauté économique européenne aux obligations qui lui incombent en vertu du traité du 25 mars 1957 (sont) soumis au recours prévu par l’article 170 dudit traité » (Cass., Chambre mixte, 24/05/1975, Société Cafés Jacques Vabre, n° 73-13556). Le Conseil constitutionnel abonde en ce sens. Il estime en effet qu’« en cas de manquement d’un État membre aux obligations qui découlent du paragraphe premier de l’article 8.B (...), il appartiendrait à la France de saisir la Cour de justice, sur le fondement de l’article 170 du traité instituant la Communauté européenne » (CC, 98-400 DC). Par conséquent, la réserve de réciprocité n’est pas applicable en droit communautaire, ou, si l’on préfère, elle est applicable selon des modalités différentes puisque le contrôle de la non application par les États parties relève des institutions communautaires.
[3] Le Conseil constitutionnel considère en effet que « les obligations nées de tels engagements s’imposent à chacun des États parties indépendamment des conditions de leur exécution par les autres États parties » ; par conséquent, « la réserve de réciprocité mentionnée à l’article 55 de la Constitution n’a pas lieu de s’appliquer » (CC, 98-408 DC). Le Conseil ne fait ici que reprendre la solution du droit international consacrée par l’article 60 § 5 de la Convention de Vienne.
