« De la révision à l’abrogation de la constitution » : les termes du débat
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Thèmes : révision - pouvoir constituant - constitution
Français
À partir de quel degré d’altération une révision constitutionnelle peut-elle être analysée comme une abrogation de la constitution ? Une révision de la constitution peut-elle légalement – ou légitimement – procéder à une abrogation de la constitution ? Ces questions – qui sont au cœur de débats très en vogues, relatifs à l’opportunité d’un éventuel contrôle des lois de révision par les juges constitutionnels – sont ici envisagées sous un angle essentiellement conceptuel. D’autres problèmes surgissent en effet de ce point de vue : pourquoi la « révision » est-elle souvent considérée comme une opération limitée par nature ? Que veut-on dire lorsque l’on évoque l’abrogation de « la » constitution, alors même qu’il existe tant de normes constitutionnelles ? L’élucidation de ces quelques énigmes permet de s’interroger, de façon plus générale, sur la signification profonde du débat relatif à la limitation matérielle du pouvoir de révision constitutionnelle.
English
The constitution from review to repeal
When does a constitutional amendment amount to a repeal ? If this ever happens, is there any legitimacy to such an implied repeal ? Such questions, and others, help shed some light on the issue of whether there can be substantive limitations to the power to amend a written constitution.
Deutsch
Verfassungsänderung und Verfassungsaufhebung
Ab wann kann die Änderung einer Verfassung als die Aufhebung derselben angesehen werden ? Darf eine Verfassungsaufhebung im Wege der Verfassungsänderung erfolgen ? Diese wissenschaftlich aktuellen Fragen - die das Problem der Zweckmässigkeit der richterlichen Prüfung verfassungsändernder Gesetze einbeziehen - werden hier begriffsmässig analysiert. Andere Fragen tauchen dann in dieser Debatte : warum wird eine Änderung meistens als grundsätzlich begrenzt angesehen ? Was meint man mit dem Ausdruck der Aufhebung ,,der" Verfassung (obwohl zahlreiche Verfassungsgesetze weiter existieren) ? Darüber hinaus versucht der vorliegende Beitrag sich mit der grundsätzlichen Debatte um materielle Schranken der verfassungsändernden Gewalt auseinanderzusetzen.
« De la révision à l’abrogation de la Constitution »… Formulé de la sorte, un tel intitulé peut sembler recouvrir des questions assez diverses : “est-il licite (ou légitime) d’utiliser la révision de la Constitution pour abroger la Constitution ?” Ou bien : “est-il (factuellement) possible d’utiliser la révision pour abroger la Constitution ?” Ou bien encore : “à partir de quel stade peut-on dire que l’on a affaire à une véritable abrogation de la Constitution, et non à une simple révision ?”, etc.
Cette diversité n’empêchera toutefois pas le juriste d’y reconnaître, en filigrane, l’un des problèmes les plus sensibles et les plus intéressants du droit constitutionnel contemporain : celui des limites du pouvoir de révision constitutionnelle. Celui-ci sera néanmoins posé ici d’un point de vue assez particulier. L’idée que suggère cette formulation est en effet qu’il existerait des limites inhérentes au pouvoir de révision constitutionnelle, limites qui lui interdiraient, par définition en quelque sorte, d’abroger la constitution. Dès lors, il ne s’agit pas ici de limites énoncées par le texte constitutionnel [1], mais d’une limite implicite, présentée par ses partisans, comme « naturelle ».
En tout état de cause, ces controverses autour des limites au pouvoir de révision constitutionnelle se sont multipliées ces dernières années, au point qu’il serait fastidieux de toutes les citer. En ce qui concerne le cas français, deux phénomènes ont, semble-t-il, contribué à alimenter le débat : d’une part, de manière générale, la multiplication des révisions constitutionnelles, ces dernières années [2], phénomène qui a conduit certains auteurs à se demander si ces multiples « coups de canif » dans la Constitution ne finiraient pas (ou n’avaient pas déjà fini) par l’achever ; d’autre part, et surtout, le phénomène de ce que l’on a appelé les « délégations » de souveraineté au profit de l’Union Européenne, qui (en raison de l’action du Conseil constitutionnel) n’ont pu se faire que par la voie de la révision [3]. C’est en effet surtout en ces occasions, à partir notamment des débats relatifs à la ratification du Traité de Maastricht, que la controverse a pris une certaine ampleur en France. En 1992, le Conseil constitutionnel avait rappelé que le pouvoir constituant (s’exerçant dans le cadre de l’article 89) était souverain, tout en soulignant qu’il devait observer certaines limites [4], c’est-à-dire celles fixées par la Constitution - ce qui avait donné espoir aux partisans de la limitation matérielle du pouvoir de révision de voir le Conseil constitutionnel se reconnaître compétent pour opérer un contrôle de constitutionnalité d’une loi de révision. Espoir déçu en 2003, lorsque le Conseil refusa de se prononcer sur la révision constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République décidée par le Congrès, le Conseil estimant qu’il ne tenait « ni de l’article 61, ni de l’article 89, ni d’aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision de la Constitution » [5].
En tout état de cause, ces controverses ont été alimentées par les débats existant (de longue date, du reste) à l’étranger : il suffit pour s’en convaincre de citer les jurisprudences européennes plus audacieuses que celle du Conseil constitutionnel français, en Allemagne [6] ou en Italie [7], dont l’exemple est d’autant plus frappant pour les Français que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne s’appuie sur une disposition de la Constitution très similaire à celle de la Constitution de 1958 prohibant toute révision portant atteinte à la « forme républicaine » du gouvernement [8]. Mais l’on pourrait également citer la jurisprudence de la Cour constitutionnelle sud-africaine (dans des circonstances assez particulières [9]) ou indienne (particulièrement radicale à cet égard [10]).
Quoique finalement très classique, le problème évoqué peut être abordé de diverses façons. Il est bien sûr tentant de répondre aux questions soulevées – celle de la licéité ou de la légitimité d’une abrogation de la constitution par voie de révision, ou bien celle du seuil au-delà duquel on n’est plus en présence d’une simple révision, mais face à une véritable abrogation de la Constitution – tant celles-ci sont riches d’implications à la fois théoriques et pratiques. Mais l’on voudrait proposer ici une approche d’un autre type qui, si elle n’est pas exclusive des autres, présente l’intérêt d’être rarement adoptée. Elle consiste à s’intéresser non aux réponses, mais aux questions posées. En d’autres termes, il s’agit de procéder à une analyse (malheureusement sommaire) des termes dans lesquels le débat est posé – avec l’espoir que cela contribuera à en éclaircir la portée. À l’examen en effet, il apparaît que l’existence comme la forme de cette controverse résultent à la fois de la connotation particulière qui s’attache à l’expression « révision de la constitution » (I), et de l’ambivalence de l’expression « abrogation de la constitution » (II).
I. La connotation de l’expression « révision de la constitution »
Le passage « de la révision à l’abrogation de la constitution » est en réalité considéré comme problématique seulement si le terme de « révision » (de la constitution) est affecté d’une connotation particulière ; c’est cette connotation qu’il convient de mettre en lumière (A), avant d’en rechercher les origines (B).
A. La nature de la connotation
L’expression de « révision » de la constitution désigne traditionnellement la modification du texte constitutionnel opérée selon la procédure prévue par la constitution. Mais à s’en tenir à cette définition classique, on ne comprend pas le problème posé (i.e. celui du passage « de la révision à l’abrogation de la constitution ») : si la révision est une modification opérée selon la procédure prévue, pour quelle raison cette modification ne pourrait-elle pas aller jusqu’à l’abrogation du texte constitutionnel ? Lorsqu’il s’agit d’autres actes juridiques, les procédures qui servent à leur modification peuvent en général également servir à leur abrogation. Il devrait s’ensuivre que la révision, entendue comme une procédure servant à modifier le texte constitutionnel, puisse être utilisée pour le modifier absolument, c’est-à-dire pour l’anéantir – autrement dit, pour l’abroger. Si le passage de la « révision » à l’« abrogation » peut être pensé comme problématique, c’est donc seulement en raison de la connotation particulière attachée à la notion de « révision », lorsqu’il est question de constitution : l’on entend en effet par là une modification « partielle », ou « relative » du texte constitutionnel – opérée par la procédure prévue par ce texte. La définition que le doyen Cornu donne du terme de « révision » dans son Vocabulaire juridique manifeste bien cette connotation : « Réexamen d’un corps de règles en vue de son amélioration » [11]. Il s’agit certes d’un réexamen, mais le corps de règles subsiste manifestement à ce réexamen : il ne s’agit que de l’améliorer, non de le supprimer – et non de l’abroger. Ainsi connoté, le concept de « révision » s’oppose bien, par définition, à celui d’« abrogation » ; et l’on peut alors affirmer qu’il n’est guère légitime, ou guère licite, d’utiliser la procédure de la révision, qui par définition doit rester partielle, pour abroger la constitution.
Mais l’on peut se demander pourquoi la « révision » de la constitution a pu être affectée d’une telle connotation – car cela ne va pas de soi. En effet, les auteurs qui au contraire plaident pour l’illimitation du pouvoir de révision ont précisément en commun de n’envisager la révision que comme une simple procédure, permettant donc de réviser n’importe quelle disposition de la constitution – y compris celles perçues comme fondamentales, y compris celles proférant des interdictions de réviser, y compris, finalement, la procédure de révision constitutionnelle elle-même (en dépit du prétendu « paradoxe de Ross » [12]). Ainsi le doyen Vedel estimait-il par exemple que la révision des lois constitutionnelles de la IIIe République en 1940, par laquelle le pouvoir constituant fut attribué au Maréchal Pétain, pour être « politiquement critiquable », n’en était pas moins « juridiquement correcte » [13]. Si donc cette idée que la révision serait par définition partielle ne va pas de soi, se pose alors la question de ses origines : pourquoi, sur le concept de « révision », l’idée s’est-elle greffée qu’elle ne pouvait être que partielle, par définition, en quelque sorte ? Il faut remonter pour le comprendre à l’élaboration des premières procédures de révision constitutionnelle, c’est-à-dire, pour ce qui concerne la France, à la Révolution française.
Notes
[1] Pour être tout à fait exhaustif, il faudrait distinguer trois arguments tendant à limiter le pouvoir de révision constitutionnelle : 1) L’argument de la “supraconstitutionnalité”, selon lequel un certain nombre de dispositions constitutionnelles ne sont pas susceptibles d’être révisées parce qu’elles expriment des normes en quelque façon supérieures aux autres normes constitutionnelles, qui ne seraient que leurs dérivées ; ces normes sont donc présentées comme l’expression de principes qui fondent le système constitutionnel, et dont la remise en cause reviendrait à saper les bases (par ex. le principe démocratique, l’État de droit, les droits fondamentaux de l’homme, etc.). 2) L’argument des “limites matérielles positives”, selon lequel un certain nombre de dispositions constitutionnelles ne peuvent être révisées parce que le texte lui-même en interdit la révision. 3) L’argument des “limites inhérentes au pouvoir de révision constitutionnelle”, selon lequel un certain nombre de dispositions constitutionnelles ne peuvent être révisées parce qu’elles échappent à la compétence naturelle du pouvoir de révision, considéré comme étant par définition limité. Il faut noter que les deux premiers arguments fondent la limitation sur la nature des dispositions en cause (leur contenu dans le premier cas, leur statut normatif dans le second), tandis que le troisième met l’accent sur la nature du pouvoir de révision lui-même. La difficulté résulte de ce que ces différents arguments sont le plus souvent entremêlés au sein de mêmes démonstrations, de sorte que l’on peine à en identifier la réelle portée : ainsi, les limites inhérentes au pouvoir de révision (argument 3) sont souvent présentées, dans le même temps, comme structurantes pour le système constitutionnel, et se rapprochent ainsi de normes “supraconstitutionnelles” (argument 1) ; de la même manière, les limites inscrites dans la constitution (argument 2) sont souvent interprétées de façon plus ou moins restrictive, selon que l’on estime (ou non) qu’elles consacrent des principes fondamentaux du système constitutionnel (argument 1) ou qu’elles échappent par nature au pouvoir de révision (argument 3). Les trois arguments doivent pourtant être distingués, en ce qu’ils s’appuient sur des justifications très différentes les unes des autres. Dès lors, bien que la distinction soit parfois difficile à opérer, cette étude entend essentiellement porter l’attention sur le cas de l’argument 3.
[2] Multiplication aux causes fort diverses, sans doute, mais dont on ne saurait exclure l’action du Conseil constitutionnel lui-même qui, par sa jurisprudence de plus en plus « serrée », a conduit les autorités politiques à opérer des révisions constitutionnelles en forme de « lit de justice », pour reprendre l’expression du doyen Vedel.
[3] L’on peut citer par exemple la révision du 25 juin 1992, qui a permis, par l’insertion du Titre XV de la Constitution (« Des communautés européennes et de l’Union européenne », art. 88-1 à 88-4), la ratification par la France du Traité de Maastricht ; la révision du 25 novembre 1993 sur le droit d’asile, destinée à permettre le respect des accords de Schengen ; la révision du 25 janvier 1999, qui a permis la ratification du Traité d’Amsterdam ; la révision du 25 mars 2002 relative au mandat d’arrêt européen ; la révision du 1er mars 2005 qui aurait pu permettre la ratification du Traité établissant une constitution pour l’Europe, si le peuple français l’avait autorisée par la voie du référendum (révision qui présente la particularité de prévoir que la modification du Titre XV qu’elle prévoit n’entrera en vigueur que sous la condition de cette éventuelle future ratification), etc...
[4] Conseil constitutionnel, Décision 92-312 DC, cons. 19.
[5] Conseil constitutionnel, Décision 03-469 DC, cons. 2. Il est significatif que ces débats soient survenus à l’occasion de révisions constitutionnelles mettant en cause la place traditionnelle de l’État en France, par les deux biais de la construction européenne et de la décentralisation.
[6] À partir notamment de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 15 décembre 1970 Écoutes téléphoniques. En ce qui concerne la question des limites portées au pouvoir de révision constitutionnelle en Allemagne, par le fameux article 79, al. 3 de la Loi fondamentale, et du contrôle des lois de révision opéré par la Cour de Karlsruhe, on peut notamment se reporter à l’étude de Michel Fromont (« La révision de la Constitution et les règles constitutionnelles intangibles en droit allemand », Revue du droit public, n°1-2007, pp. 89-111).
[7] Notamment à partir de sa décision du 29 décembre 1988 (arrêt n° 1146/1988), la Cour constitutionnelle a accepté de contrôler les lois de révision.
[8] Il s’agit de l’article 139 de la Constitution italienne. Néanmoins la Cour estime qu’il ne s’agit pas de la seule limite s’imposant au pouvoir de révision, puisque celui-ci doit également respecter « les principes qui, bien que n’étant pas mentionnés expressément parmi ceux qui ne peuvent pas être soumis à la procédure de révision constitutionnelle, relèvent de l’essence même des valeurs suprêmes sur lesquelles se fonde la Constitution italienne » (décision n° n° 1146/1988).
[9] Le passage de l’apartheid à la démocratie dite “multiraciale” s’est faite par le biais d’une constitution « transitoire » (du 22 décembre 1993) par laquelle une assemblée constituante était appelée à élaborer une nouvelle constitution ; mais celle-ci, selon l’article 71 de ce texte « transitoire », devrait respecter un certain nombre de principes (33 tout de même, dont la séparation des pouvoirs, le fédéralisme, etc.), la Cour constitutionnelle étant chargée de vérifier que le texte voté par l’assemblée constituante leur serait bien conforme (cf. C. Klein : Théorie et pratique du pouvoir constituant, op. cit., p. 178 et s.).
[10] Notamment à partir de la décision Golak Nath v. State of Pundjab de 1967. On peut se reporter, pour ce qui concerne le cas indien, aux quelques indications qu’en donne C. Klein, dans Théorie et pratique du pouvoir constituant, Paris, PUF, “Les voies du droit”, 1995, p. 176 et s. Pour un examen plus complet de la question, voir V. N. Shukla : Constitution of India, Delhi, Eastern Book Company, 8e éd. by M. P. Singh, 1990, p. 709 s.
[11] Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 8e éd., 2000, p. 780.
[12] Selon lequel il y aurait une impossibilité logique à procéder à la révision de la procédure de révision (Alf Ross : « Self-reference and a puzzle in constitutional law », Mind, 78 (1969), pp. 1-24 ; trad. fr. : « À propos de l’auto-référence et d’une énigme du droit constitutionnel », in Introduction à l’empirisme juridique, trad. E. Millard et Elsa Matzner, Paris, Bruylant-LGDJ, “La pensée juridique”, pp. 205-226).
[13] G. Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, p. 277.
