Demokratie und politische Führung aus japanischer Sicht

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Unter dem wachsenden Einfluss der US-amerikanischen und der deutschen Rechtskultur wird das japanische Verfassungrecht zunehmend von der Judikative beherrscht. Die japanische Verfassungsgeschichte legt es jedoch nahe, sich auf die Analyse des tatsächlichen Funktionierens der Staatsmacht zu konzentrieren. Begriffe wie ,,Governance„und ,,politische Führung“ sind Schlüsselelemente dank derer sich Japans Anpassungsbestrebungen an das moderne Konzept von Demokratie verstehen lassen.

Nous nous proposons de mener une réflexion sur le rapport entre démocratie et leadership politique dans la politique japonaise actuelle du point de vue du droit constitutionnel.

I. Mondialisation du Japon et Leadership politique

A) Deux constitutions japonaises, deux visions du leadership politique

1) La Charte impériale de Meiji de 1889 et le leadership politique

La « Charte impériale de Meiji » (première constitution japonaise, adoptée en 1889) disposait que l’Empereur exerce les droits souverains conformément aux dispositions de ladite Constitution. Le pouvoir exécutif lui est dévolu et il a un vaste pouvoir discrétionnaire pour prendre des décrets sans délégation parlementaire. Conformément au cadre d’une monarchie limitée, les pouvoirs étatiques de l’Empereur ne peuvent s’exercer que sous le contrôle du conseil des ministres par le biais du contreseing. Or, nommés et révoqués par l’Empereur, les ministres ne sont pas responsables devant le Parlement mais uniquement devant le Souverain héréditaire.

Dans cette constitution de Meiji, le statut du Cabinet n’est pas d’origine constitutionnelle. En effet, il n’est fixé ni par la Charte ni par la loi, mais relève de la prérogative dévolue à l’Empereur par la Charte d’organiser les différentes branches de l’administration. Chaque ministre assume individuellement la responsabilité des affaires dont il a la charge devant le Souverain. Le principe de la responsabilité solidaire des ministres n’est pas reconnu. Dans ces conditions, et au moins constitutionnellement, le Premier ministre n’est qu’un primus inter pares, dont le rôle est uniquement de maintenir une cohérence entre les diverses branches de l’administration et de permettre la prise de décision à l’unanimité au sein du Conseil.

De plus, il existe un principe constitutionnel non écrit, celui de l’ « indépendance du commandement suprême », qui exclut catégoriquement tout contrôle parlementaire et qui est l’origine de nombreuses décisions arbitraires de la part des autorités militaires. Il faut également noter l’existence du « Conseil privé de l’Empereur (Sumitsuin) » et du « Patriarche (Genro) » qui ont eu une grande influence lors de décisions politiques importantes.

En bref, bien que l’Empereur soit un souverain sacré et inviolable, le pouvoir est resté en réalité très fragmenté sans un centre politique effectif.

2) La Constitution actuelle de 1946 et le leadership politique

En rupture avec la première Constitution nippone, la Constitution de 1946 a, quant à elle, considérablement renforcé le statut du Cabinet ainsi que celui du Premier ministre. Désormais, « le Cabinet se compose du premier ministre, qui assure la présidence et des autres ministres d’État, dans les conditions prévues par la loi ». Par conséquent, d’une part, tout le pouvoir exécutif, à quelques exceptions près, est dévolu au Cabinet puisqu’il gère les affaires de l’État et d’autre part, en vertu du principe de solidarité ministérielle, il est politiquement responsable devant la Chambre des Représentants. Enfin, le Premier ministre, en tant que vrai chef du Cabinet et non plus en tant que simple primus inter pares, choisit et révoque à son gré les autres ministres. La dernière révocation d’un ministre par le Premier ministre est survenue en mai 2010 lorsque le Premier ministre Yukio Hatoyama, dirigeant le gouvernement de la coalition tripartite (composée du Parti Démocrate, du Nouveau Parti du Peuple [Kokumin Shinto] et du Parti Social-Démocrate), a révoqué Mizuho Fukushima, ministre chargé de la consommation, chef du PSD, à cause d’une différence de point de vue sur un éventuel déplacement de la base militaire américaine d’Okinawa.

B) La politique japonaise actuelle et le leadership politique

Le premier ministre Jun’ichiro Koizumi est resté exceptionnellement en poste pendant cinq ans (2001-2006). Il s’agit d’une durée extraordinairement longue comparée à celle de ses homologues japonais depuis les années 1990. Son leadership sur la politique en général et sur le personnel politique en particulier s’est appuyé largement sur une réforme politico-administrative.

1) La réforme institutionnelle jusqu’à l’alternance de 2009

Premièrement, il est à noter que la majorité conservatrice, le Parti Libéral-Démocrate, toujours au pouvoir depuis 1955 excepté lors de courtes périodes, n’est qu’une coalition de factions et il est loin d’avoir une organisation bien structurée. Ces caractéristiques ont conduit à des nominations de ministres, par les premiers ministres successifs, destinées à réaliser un partage équilibré entre ces différentes factions au lieu de résulter d’un libre choix politique. Pour cette raison, on ne s’étonnera pas du fait qu’étant bien que souvent à la tête d’un des clans prédominants, les premiers ministres ne soient pas capables d’influencer ou de convaincre les ministres issus des autres clans. Par conséquent, le Cabinet est un organe collégial très hétérogène. S’ajoute à cela le fait qu’au sein de chaque clan, les ministres sont très souvent choisis à tour de rôle selon la règle de ce qu’on appelle l’avancement à l’ancienneté. Ceci aggrave la situation et il arrive ainsi qu’on ne trouve au sein du Cabinet aucun ministre spécialiste ou technicien de sa propre administration, ni aucun personnage fort ayant des opinions arrêtées sur les affaires de l’État.

Deuxièmement, il existe une tradition administrative très enracinée depuis Meiji. On dit souvent qu’ « il n’y a pas d’intérêt national, uniquement des intérêts ministériels ». Il s’agit d’un vrai sectarisme des différentes branches étatiques ayant pour conséquence que les ministres, ont tendance à agir en tant que représentant de leur propre ministère, sans tenir compte des autres ni d’une cohérence plus large des affaires générales de l’État.

Troisièmement, le régime de Meiji nous a laissé en héritage un texte légal qui tend à entraver le dynamisme du Cabinet. Il s’agit d’une disposition de la Loi sur le Cabinet qui oblige le premier ministre à obtenir une délibération du Cabinet à l’unanimité afin de contrôler et d’imposer sa volonté aux diverses branches de l’administration (l’article 6 de la Loi sur le Cabinet).

Ainsi, l’écart est considérable entre les larges pouvoirs du premier ministre sur le personnel ministériel au niveau constitutionnel et sa marge d’action politique concrète. Or, force est de constater que le Conseil de Cabinet n’est devenu qu’une instance formelle. Sans aucun statut légal, le « Conseil des vice-ministres des affaires » c’est-à-dire celui des plus hauts fonctionnaires de chaque administration dont la fonction est de coordonner les politiques administratives de chaque branche, décide concrètement des grandes lignes d’action de l’État. Or il a été établi de façon coutumière que sans une décision à l’unanimité de ce conseil collégial, aucune délibération ne peut être proposée en Conseil de Cabinet. Ce dernier, devenant ainsi un simple « conseil d’enregistrement », n’est pas capable de prendre des initiatives de manière autonome.

Trois conséquences en résultent : (a) un manque de stratégie globale et de dynamisme de l’Exécutif, (b) une ambiguïté de la responsabilité politique et administrative, (c) une surcharge de chaque branche de l’administration. Le spécialiste de politique comparée Robert Elgie qualifie le leadership politique japonais de « reactive leadership » [1].


Pour changer les choses, deux réformes ont été envisagées par les gouvernements sous la pression des médias et d’une partie de l’opinion politique au-delà du clivage établi droite-gauche : celle du système électoral et celle des organisations politico-administratives.

En 1993, un ex-libéral-démocrate centriste a été désigné Premier ministre, Morihiro Hosokawa, et a dirigé une coalition de 8 groupes politiques, à laquelle participait le Parti Socialiste Japonais, mettant ainsi fin à la domination monopartite des conservateurs depuis 38 ans. Le gouvernement de Hosokawa a réalisé une « réforme politique » en introduisant partiellement le scrutin uninominal majoritaire à un tour pour l’élection de la Chambre des représentants [2]. Jusqu’à cette époque et depuis l’avant-guerre, le système dit du « vote unique non transférable » avait été utilisé. C’est un système de vote permettant de pourvoir plusieurs sièges mais qui a empêché la formation de deux blocs politiques opposés pouvant alternativement prendre le pouvoir. Cette réforme avait en fait pour but de faciliter une alternance politique afin d’enraciner la démocratie japonaise dans un parlementarisme authentique. Par ailleurs, un certain nombre de réformes de la Diète pour activer le débat parlementaire ont été mises en œuvre en 1999 (notons par exemple l’installation d’un comité sur les politiques fondamentales de l’État au sein des deux Chambres où le premier ministre et le chef du parti d’opposition le plus important discutent en tête à tête).

Quant à la réforme politico-administrative, en novembre 1996, Ryutaro Hashimoto, premier ministre de l’époque, a formé un Conseil ad hoc chargé de la Réforme de l’Administration. Le rapport final de ce Conseil datant de décembre 1997 a servi de base pour l’avant-projet de Loi fondamentale sur la réforme des ministères et des agences de 1998. En fait, il fixait comme objectif la construction d’un système administratif modernisé, mieux adapté à la formation d’une société libre et juste. Ce document a souligné la nécessité de la mise en place d’une organisation administrative globale résultant d’un vrai choix de valeur et l’établissement d’une politique efficace et stratégique capable de définir un ordre de priorité pour gérer l’actualité politique nationale et internationale dans un environnement sans cesse changeant.

En 2001, on a assisté au renforcement du rôle du Cabinet (avec, par exemple, l’insertion du droit d’initiative du Premier ministre concernant ses propres choix politiques lors de la délibération du Cabinet dans la Loi sur le Cabinet), à l’aménagement de l’assistance institutionnelle du Premier ministre et du Cabinet (notons par exemple, le réaménagement du Secrétariat général du Cabinet et la création de deux ministères, celui du Cabinet et celui des Affaires Générales) et à la création du poste de vice-ministre sénior (Fuku daijin) et de secrétaires parlementaires (Seimukan) au niveau ministériel en remplacement du poste de vice-ministre parlementaire (Seimu jikan).

2) La Réforme institutionnelle sous les gouvernements du Parti Démocrate

Avec l’alternance survenue en 2009, le paysage politique japonais a connu un changement complet. Arrivé au pouvoir en septembre 2009, le Parti Démocrate, en coalition avec le Parti Social-Démocrate et le Nouveau Parti de la Nation (jusqu’à la démission du Premier ministre Hatoyama en juin 2010), a mené une série d’actions politiques dont le but a été de modifier de façon radicale le rapport entre bureaucratie et hommes politiques. Au nom de la réalisation du « leadership politique », le Parti Démocrate a tenté de démocratiser le processus de formation des politiques nationales fondamentales en encadrant l’autonomie dont jouit chaque administration ministérielle.

Des réformes ont été introduites sous des slogans tels que « suppression de l’initiative des bureaucrates » ou « réalisation de l’initiative politique ». On a supprimé la coutume établie de la discussion préalable au Conseil des vice-ministres des affaires qui précède l’ouverture du Cabinet et on a réorganisé les trois postes à teneur politique, c’est-à-dire ministre, vice-ministre sénior et vice-ministre. Le Parti Démocrate a interdit en principe à ses parlementaires de proposer une loi à la Diète « Giin rippo » (ou private member’s bill, en anglais).

À cela s’ajoute la proposition du gouvernement d’une « loi pour mettre en place « l’initiative politique » de mai 2010. Il a été prévu d’augmenter le nombre d’ « adjoints du Premier ministre (Naikaku soridaijin hosakan) » (de 5 à 10) et la création de l’ « Unité Politique Nationale (Kokka senryaku kyoku) » (composée de hauts fonctionnaires et de spécialistes de divers domaines) au sein du Secrétariat du Cabinet dont la mission était de cristalliser une nouvelle vision de l’État et de planifier les grande lignes du budget. Cette proposition n’a cependant pas été adoptée par la Diète après la défaite du PD à l’élection de la Chambre des Conseillers en juillet 2010.

3) Les changements réels

Un réel changement s’est néanmoins produit sous le gouvernement de Koizumi à savoir un affaiblissement du dualisme de la décision des politiques entre le PLD au pouvoir et le gouvernement (la coexistence de l’ « arène du parti au pouvoir » et de l’ « arène du gouvernement »). Ce dualisme avait produit des « Habatsu », des factions très puissantes au sein de ce parti et des « Zoku-giin », c’est-à-dire des parlementaires spécialisés dans un domaine politique précis devenant des acteurs très influents en collaborant avec les groupes de pression concernés. Avec le gouvernement de Koizumi, on a assisté, en revanche, à l’apparition de la centralisation du pouvoir entre les mains du « Core Exective » [3] et d’une plus grande autonomie vis-à-vis de la bureaucratie et de son parti, le PLD. Le Core Executive correspond ici à un « état-major » regroupant toutes les organisations et institutions qui contribuent à intégrer les politiques diverses et contradictoires du gouvernement central ou qui agissent en tant que modérateur lors de confrontations parmi les acteurs au sein des appareils gouvernementaux et administratifs.

De plus, le style politique de Koizumi s’apparentait fortement au présidentialisme. Ironiquement, son slogan politique pour la campagne à la tête du PLD en 2001 était de « détruire complètement le PLD ainsi que l’ancien régime politique d’après-guerre » qui s’était développé en son sein. Il a été très populaire pendant qu’il était en poste notamment du fait de sa prise de position claire en faveur de la dérégulation dans le domaine économique (par exemple, pour la privatisation de la Poste). C’est à cette période qu’est apparu le phénomène de la « Presidentialization of politics » [4] commune aux pays avancés. Ce dernier consiste en la jouissance pour le leader des larges prérogatives accordées institutionnellement par le statut du chef du pouvoir exécutif, dans l’autonomie vis-à-vis du parti politique auquel il appartient et dans la personnalisation du processus politique lors de la campagne électorale avec la mise en avant de la figure du chef du pouvoir exécutif.

Aucun successeur de Koizumi après 2006 n’a réussi à maintenir un leadership politique aussi stable et puissant, bien qu’ils aient joui des mêmes prérogatives institutionnelles. Il est donc clair que le phénomène du leadership politique est un produit de la combinaison entre le poste fixé par les règles institutionnelles et les caractéristiques propres de l’individu qui l’occupe. Force est de constater ici que le statut juridique formel n’a jamais été un facteur déterminant.

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