Die Auswirkungen der Verfassungsreform 2008 auf den Gesetzgebungsprozess

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Gewiss hat die Verfassungsreform von 2008 erhebliche Neuerungen in den rechtlichen Grundlagen der Parlamentsarbeit gebracht, insb. was den Gesetzgebungsprozess angeht (Organisation der Zeit, Rolle der Ausschüsse, usw.). Dennoch werden sie in der Praxis erheblich relativiert, weil die Akteure des Parlamentsbetriebs noch sehr stark von der vorherigen Kultur beeinflusst bleiben, so dass von den neuen Möglichkeiten bis jetzt noch zu wenig Gebrauch gemacht wird.

La réforme du Parlement a longtemps été attendue. Elle est devenue une réalité avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Apprécier ses effets concrets en 2011 implique préalablement d’être conscient des limites intrinsèques de l’exercice [1]].

Tout d’abord, l’observateur est pénalisé par son manque évident de recul. La révision de 2008 a dû être accompagnée par le vote d’une loi organique et d’amples modifications des règlements des deux assemblées en 2009. Sa mise en œuvre a été échelonnée dans le temps. Si le 1er mars 2009 marque le début effectif de l’aggiornamento, on relèvera que la présence d’une étude d’impact aux côtés de chaque projet de loi (Art. 39C) n’est devenue obligatoire qu’à partir du 1er septembre 2009. Aussi, le bilan ne peut-il être que provisoire et parcellaire.

Ensuite, chacun sait que la réalité de l’hémicycle est plus subtile et complexe que ne seraient tentées de nous le faire accroire certaines personnalités. On pensera ici plus spécialement à la thématique politico-médiatique de « l’hyperparlement » et de la « coproduction législative » qui fleurit un temps avant de s’évaporer brutalement au moment où son concepteur (Jean-François Copé, président du groupe UMP à l’Assemblée nationale entre 2007 et 2010) fut appelé à d’autres fonctions.

Par ailleurs, il convient d’insister sur la structure bicamérale du Parlement (Art. 24C). Qu’est-ce à dire ? Que les raisonnements globaux doivent être maniés avec d’infinies précautions parce qu’une analyse pertinente pour une chambre ne l’est pas nécessairement pour l’autre. Dit autrement, la focalisation sur les règles de comportement à l’Assemblée nationale (qui, il est vrai, forme, avec le gouvernement (et in fine le président de la République), le couple politique moteur du régime de la Vème République) laisse généralement de côté les spécificités propres du Sénat davantage marqué par la culture du compromis [2]. L’étude du way of life sénatorial permet alors de relativiser quelques jugements sur le Parlement rendus à l’emporte-pièce parce que valables seulement pour le Palais-Bourbon.

Enfin, l’étude de l’empilement de nouvelles normes se succédant depuis 2008 [3] ne suffit pas. Le droit parlementaire se nourrit de multiples usages, traditions et conventions entre les différents partenaires et ne se peut se comprendre qu’à travers eux. Si certains se retrouveront, plus tard, repris et codifiés dans le règlement ou dans l’Instruction générale du Bureau, d’autres continueront d’imposer des règles de comportement aux commissions, aux groupes et aux élus sans être dotés de support textuel [4]. Bref, pour démentir l’affirmation du doyen Favoreu [5], toute la politique n’est pas saisie par le droit.

Une fois ces limites établies, il pourra être avancé, de manière à la fois classique et prudente, que si des modifications sont d’ores et déjà visibles dans le processus législatif (avec d’inévitables variations entre les assemblées), les déficiences, errances et insuffisances n’ont pas pour autant toutes disparues. Bref, on songe au neveu du Prince Salina, Tancredi, affirmant dans l’ouvrage et le film éponyme le Guépard, que « si nous voulons que tout reste tel que c’est, il faut que tout change ». Aussi, pourra-t-on s’intéresser aux apports significatifs des réformes de 2008 et 2009, « Il faut que tout change », (I) dont l’effectivité est encore bridée par le maintien de mauvaises habitudes de travail ; « Si nous voulons que tout reste tel que c’est » (II.).

I. « Il faut que tout change » ou les apports significatifs des réformes de 2008 et 2009

Parmi les mutations observables au sein de la procédure législative, trois d’entre-elles se distinguent. L’ordre du jour est désormais partagé (A), le rôle des commissions permanentes renforcé (B) et les débats parlementaires davantage pacifiés à l’Assemblée nationale (C).

A) Un nouveau partage de l’ordre du jour

Touchant à la fois les fonctions de législation et de contrôle, l’ordre du jour des assemblées était auparavant fixé quasi-exclusivement par le gouvernement (Art. 48C) [6] sous réserve de la fenêtre parlementaire ouverte en 1995 [7]. Maintenant, l’article 48-2C dispose que « deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour ». Un nouveau tempo est en place au Parlement [8].

A défaut d’être égal (comme on aurait tendance à le présenter spontanément), un partage déséquilibré de l’ordre du jour est en vigueur. Concrètement, pour connaître l’étendue réelle de l’espace temporel attribué au gouvernement, il convient de rajouter aux semaines que ce dernier a à sa disposition en session ordinaire, d’abord, celles requises pour l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale (qui échappent à tout partage - c’est ce qui est communément appelé l’ordre du jour « super prioritaire » (Art. 48-3C) [9] et, ensuite, celles issues d’éventuelle(s) session(s) extraordinaire(s) ouverte(s) par décret(s) du Chef de l’Etat (Art. 29 et 30C). Au final, le gouvernement finit par disposer, bon an mal an, du double du temps alloué au Parlement [10].

Malgré tout, la quête de nouveaux créneaux reste une obsession pour l’Exécutif en raison de sa frénésie législative. Aussi, aux côtés de l’utilisation de la procédure accélérée (v. infra), les assemblées sont soumises à des contraintes matérielles (recours plus importants aux séances nocturnes et diurnes les lundis, vendredis voire les week-ends) et surtout politiques. En ce sens, encouragées par le Chef de l’Etat [11], apparaissent régulièrement des sollicitations de rétrocession d’une partie de leur ordre du jour auxquelles l’Assemblée nationale est plus sensible que le Sénat. B. Accoyer le reconnaît, du reste, sans ambages : « J’ai toujours pensé que le temps laissé à l’initiative parlementaire devait être un temps négocié avec l’exécutif, permettant d’y inscrire certains textes d’origine gouvernementale qu’il convient d’examiner en priorité » [12]. Au final, le nouvel ordre du jour à défaut d’être véritablement partagé est devenu pleinement négocié entre le gouvernement et les assemblées. Les penchants gouvernementaux (le passage en force, l’unilatéralité) doivent désormais compter avec la détermination parlementaire à préserver son ordre du jour. Cette même logique trouve à s’appliquer sur l’extension des prérogatives des commissions (Art. 42C).

B) Un renforcement du rôle des commissions parlementaires

L’article 42C établit une véritable révolution copernicienne puisque, sauf exceptions (projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale), « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission ». On mesure pleinement les effets radicaux qu’emportent ces nouvelles règles puisque le gouvernement, contrairement à la situation qui prévalait depuis 1958, n’est plus assuré que son projet ne soit pas amplement transformé par les commissions. Celles-ci ont ainsi retrouvé quasiment toutes leurs prérogatives en vigueur sous les deux Républiques précédentes, périodes aux cours desquelles leur rôle et leur influence étaient fortement critiqués ; Poincaré n’hésitant pas ainsi à les qualifier de « Parlements dans le Parlement » ou encore d’« organes parasitaires ».

Désormais, et en reprenant l’expression du directeur de la séance du Sénat, M. Jean-Louis Hérin, le terme de « séance plénière » (structurée autour du travail effectué en commission permanente (exceptionnellement spéciale) et en séance publique) s’impose pour saisir les particularités contemporaines de la procédure législative. Selon les acteurs, les conséquences sont variables.

L’administration centrale (re)découvre le travail en commission. En grossissant le trait, les bureaux des départements ministériels, en charge de la rédaction des projets de lois, adoptent constamment une posture de défiance et de résistance aux modifications qu’on pourrait être tenté de leur imposer. Après avoir vogué victorieusement entre Charybde (l’accord de Bercy et l’arbitrage du Premier ministre) et Scylla (le Conseil d’État, saisi obligatoirement pour avis des projets de loi – Art. 39C), les commissions constituent un nouvel obstacle redoutable. Rien ne permet d’exclure qu’elles ne finissent pas par se comporter comme de « véritables ministères parlementaires » [13] et traiter d’égal à égal avec l’administration centrale.

Au nom du gouvernement, le ministre doit s’investir davantage au Parlement qu’autrefois. Or, c’est une litote de dire que sa présence n’a pas été acceptée de bon cœur par les parlementaires (et surtout les sénateurs). Elle serait de nature, selon eux, à perturber gravement cet entre-soi (J.-L. Hérin), c’est-à-dire cette ambiance de conclave propice à la quête de compromis, de transactions et d’arrangements entre élus mettant de côté, provisoirement du moins, leur affiliation politique. Si les restrictions explicites prévues originellement dans la loi organique de 2009 ont été levées par le Conseil constitutionnel [14], les actes de résistance sporadique continuent d’exister [15]. En parallèle, se pose aussi la question de l’étendue de la publicité à accorder aux travaux de la commission. Si des progrès conséquents ont été enregistrés [16], l’Assemblée nationale semble, à propos de l’ouverture à la presse [17] et de la retransmission audiovisuelle, plus décidée que le Sénat à transformer, à terme, les commissions en nouvelles maisons de verre.

Pour revenir au ministre, celui-ci, accompagné de ses conseillers, doit veiller en commission, à la sauvegarde de la cohérence et des options cardinales de son projet. Les arguments d’autorité ne suffisant plus, tout dépendra de son expérience parlementaire, de son poids politique et de la solidité du couple qu’il forme avec le rapporteur du texte. Défait en commission, il lui appartiendra, en séance publique, de déposer un amendement visant à la suppression de l’article voté par la commission [18]. La charge de la preuve est ainsi renversée et, sans qu’il soit possible d’établir un bilan exhaustif et définitif, les heurts et malheurs ministériels échouant à convaincre les parlementaires [19] semblent, pour l’instant, plus réduits que les démonstrations d’opiniâtreté victorieuse [20].

Toutefois, si une nouvelle division du travail au Parlement était espérée, les insuffisances sont encore visibles. Il était escompté, qu’une fois l’essentiel des arbitrages techniques tranchés en commission, la séance publique s’en trouve allégée et davantage focalisée sur la discussion politique. Devaient en découler des débats plus interactifs, dynamiques et riches en hémicycle car dépouillés des arguties traitées en commission. En n’abordant pas la difficulté (voire l’impossibilité) de dissocier les faces technique et politique d’un texte législatif, reconnaissons que les dits-débats sont encore boursouflés et hachés par la discussion souvent stérile d’amendements [21]. Si la nouvelle rédaction de l’article 44C aurait pu apporter un changement significatif (le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission »), il continue, en réalité, de s’exercer en séance et en commission.

Les tendances générales se présentent comme suit : 1°) le rapporteur et la majorité tranchent les points importants en commission (qui ont été déjà abordés, en amont, lors de la réunion du groupe politique). Le texte est concrètement amendé par eux seuls ; 2°) l’opposition, malgré les efforts accomplis en faveur d’une plus grande publicité des commissions (supra), préfère déposer ses amendements en séance publique pour des raisons politiques, médiatiques et symboliques. Le rejet en hémicycle sera toujours plus valorisant qu’en commission et 3°) les amendements issus de membres de la majorité et non retenus par la commission sont présentés de nouveau en séance.

Le déplacement du centre de gravité vers les commissions sera long parce que dans la psyché parlementaire « le travail législatif est incontestablement un travail d’hémicycle. On dépose des amendements. On confronte ses idées avec ses propres amis et avec l’opposition. On tente de convaincre et on passe au vote » [22]. Mais l’important est de ne pas désespérer. On en voudra comme preuve la disparition de l’abus du droit d’amendement au Palais-Bourbon que l’on se propose maintenant d’aborder.

C) La pacification des débats parlementaires à l’Assemblée nationale

Chacun en convient, l’obstruction fait partie des us et coutumes de toute assemblée et relève pratiquement du folklore parlementaire, du moins jusqu’à un certain point. Le dépôt massif et continu d’amendements à l’Assemblée nationale [23], une fois franchie une certaine limite (on se souvient de l’édifiante mise en scène de son président, Jean-Louis Debré, trônant en 2006 au perchoir aux côtés de dizaines de ramettes de papiers symbolisant les 137.000 amendements déposés sur le texte relatif à l’énergie) finit par non seulement décrédibiliser l’opposition mais aussi, et surtout, le travail parlementaire dans son entièreté.

« Corollaire de l’initiative législative » pour reprendre l’expression classique d’Eugène Pierre, le droit d’amendement, seul véritable moyen d’expression des parlementaires, est irrésistiblement devenu l’instrument le plus efficace dans la panoplie des obstructeurs. Ralentir les débats, attirer l’attention de l’opinion publique, susciter une réaction de la majorité et du gouvernement en les poussant à la faute procédurale et contraindre, in fine, le Premier ministre à recourir à la Grosse Bertha (J. Gicquel) de l’article 49-3C pour mieux stigmatiser ensuite son absence de volonté de dialogue [24], tout cela est bien connu pour qu’il soit nécessaire d’insister.

La volonté affirmée de circonvenir ce véritable fléau s’est traduite juridiquement dans l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009, adopté dans des conditions houleuses à l’Assemblée nationale. Il prévoit que « les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion ». Si le Sénat n’a pas souhaité, pour l’instant, se doter d’un tel mécanisme, le pas a été franchi immédiatement par l’Assemblée nationale en 2009.

Les principes du temps législatif programmé (ci-après TLP) [25] sont les suivants : 1°) une durée globale de discussion est fixée [26] (30 heures en droit commun) et est distribuée entre les groupes avec une clé de répartition conduisant à ce que 60% du temps soit attribué à l’opposition ; 2°) les groupes utilisent leur crédit temps à leur guise (en discussion générale, sur tel ou tel article, sur tel ou tel amendement) et 3°) une fois cette allocation temporelle écoulée, les amendements non examinés sont mis aux voix sans débat. Le « temps guillotine », comme le dénomme l’opposition, tombe.

La mise en œuvre concrète du TLP (avec ses 26 utilisations entre juillet 2009 et mars 2011) permet d’entrevoir que si certains avantages présentés par B. Accoyer (favoriser « un débat de qualité » et « une meilleure gestion de l’agenda parlementaire [27]» ou par d’éminents spécialistes [28] sont restés au niveau des pétitions de principe, l’objectif central, quant à lui et c’est l’essentiel, a été parfaitement atteint. L’abus du droit d’amendement appartient au passé. Le dépôt en nombre déraisonnable est certes toujours possible mais sera, au final, vain car il ne pourra plus conduire à l’enlisement des débats. Signe évident de son succès, l’actuelle opposition ne semble pas franchement décidée, en cas de victoire en 2012, à supprimer le TLP qui pourrait donc rester Très Longtemps Présent…

Peut-on, pour autant, affirmer que l’obstruction appartient au passé ? Certes, sa manifestation la plus visible vient d’être drastiquement circonscrite à l’Assemblée nationale mais des voies traditionnelles continuent d’exister [29] et d’autres pourront toujours être façonnées [30]. Bref, si B. Beaufumé pouvait légitimement avancer que « la créativité de l’obstructeur stimule l’imagination du contre-obstructeur [31]» on ne prendra guère de risques en affirmant que l’inverse est aussi vrai.

Des réajustements significatifs dans le processus législatif sont donc visibles. Même s’ils n’ont pas encore tous déployés leur potentialités, leur impact positif est indéniable et 2008 marque déjà une césure significative dans le fonctionnement au quotidien des assemblées. Reste que la revalorisation de la délibération législative est encore inachevée.

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