“Eine andere Idee hat in Amerika Platz genommen”. Die Auswirkungen des imperialen Konflikts (1765-1775) auf die Ausarbeitung der staatlichen Verfassungen in Nordamerika (1776-1780)

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IV. Le radicalisme de la Constitution de la Pennsylvanie

À dire vrai, le contexte de l’adoption de la constitution pennsylvanienne est particulier : le nouveau texte fondateur avait pour objet de régler certains « déséquilibres » hérités de l’époque coloniale. Dans cette colonie en effet, le régime politique favorisait, indûment pour beaucoup, le « parti des propriétaires ». Lorsque viendra le temps d’écrire une nouvelle Constitution, la Pennsylvanie sera le lieu d’un débat qui débouchera sur l’adoption d’une Constitution tout à fait exceptionnelle, et l’établissement d’un système politique fondé sur le principe de l’égale liberté. Nous verrons par la suite que cette idée se trouve aussi dans la plupart des autres Constitutions adoptées entre 1775 et 1780.
La Pennsylvanie, on le sait, était une colonie « de propriétaires » fondée par William Penn dans le but de permettre l’établissement du quakerisme (1681). Avec les années, et l’arrivée massive d’immigrants, les Quakers sont devenus minoritaires dans la colonie. Pendant la majeure partie du XVIIIe siècle jusqu’à l’indépendance, la colonie se divise politiquement en deux factions opposées, le « parti des propriétaires » et le « parti royaliste ». Grâce à un régime politique orienté en ce sens, le « parti des propriétaires », s’appuyant sur la minorité quaker, était capable de maintenir son ascendance sur le système politique. Pour sa part, le parti royaliste, dont le membre le plus éminent était Benjamin Franklin, tentait de faire modifier la charte de la colonie pour que celle-ci devienne une colonie royale. Ce changement devait, entre autres choses, mettre fin à l’emprise de la « clique » proche des propriétaires (appuyée par la minorité quaker) sur le système politique de la colonie. Évidemment, le conflit impérial vint modifier la donne. Avec l’indépendance annoncée, ni l’une ni l’autre de ces factions ne pouvait plus compter, qui sur le propriétaire en Grande-Bretagne, qui sur l’espoir d’une intervention de la Couronne, pour s’assurer une position dominante dans le système politique.
Au printemps 1776, avant que l’indépendance ne soit déclarée, l’assemblée législative de la colonie siégeait toujours et était d’ailleurs l’une des dernières d’Amérique à être encore chargée de nommer ses délégués au Congrès continental, une tâche ailleurs le plus souvent assurée par des congrès provinciaux extralégaux. Au mois de mai eurent lieu des élections remportées par le parti des propriétaires, lesquels étaient farouchement opposés à l’indépendance. En mai 1776, donc, au moment où l’on apprend l’arrivée de troupes de mercenaires prussiens, le Congrès continental ne peut compter sur le soutien à l’indépendance de l’une des plus importantes colonies. C’est donc naturellement vers le Congrès continental, lui-même siégeant à Philadelphie, que se tournent les indépendantistes pour tenter de modifier la position de la Pennsylvanie. La manière dont sera gérée cette crise, principalement par John Adams (du Massachusetts), mènera à une véritable remise en question du système politique dans cette province. Là, encore plus qu’ailleurs, les rédacteurs tireront pleinement les conséquences de l’idée d’égalité dans la liberté.
Après avoir élaboré une stratégie pour résoudre la question pennsylvanienne, John Adams présenta au Congrès continental une motion qui se proposait,
« là où aucun gouvernement à la hauteur de l’urgence de la situation n’a été établi, d’adopter un gouvernement capable, dans l’opinion des représentants du peuple, de mener au bonheur et à la sécurité de leurs commettants en particulier, et de l’Amérique en général » [40]
Son objectif était évidemment de permettre aux patriotes de la Pennsylvanie de mettre sur pied un nouveau régime, en espérant qu’une nouvelle assemblée, élue selon les nouvelles règles électorales, donnerait son aval à l’indépendance. Adams s’attendait à voir John Dickinson, chef de file des congressistes pennsylvaniens opposés à l’indépendance, s’opposer à cette mesure. À sa grande surprise cependant, Dickinson et les autres Pennsylvaniens favorables à la réconciliation lui accordèrent leur appui. Pour Dickinson, la Pennsylvanie possédait déjà une forme de gouvernement à la hauteur de l’urgence de la situation et l’adoption de cette mesure ne constituerait donc pas une menace pour le parti des propriétaires. La motion Adams fut facilement adoptée. Mais Adams, rivalisant à son tour d’ingéniosité, prépara bientôt un préambule (approuvé ultérieurement et ajouté à cette motion) dans lequel il était précisé :
« Qu’il apparaît absolument impossible en raison et en conscience, pour le peuple de ces colonies, de continuer à prêter les serments d’allégeance nécessaires au maintien de tout gouvernement inféodé à la Couronne britannique, et il est donc indispensable de mettre fin à toute autorité exercée au nom de ladite Couronne [41] [le pouvoir retournant au peuple]. »
La motion fut également adoptée par une majorité de colonies, cependant que la Pennsylvanie s’abstenait. Ce préambule avait des conséquences importantes dans toutes les colonies, parce qu’il équivalait à une véritable déclaration d’indépendance. Mais sa portée était encore plus grande en Pennsylvanie où les membres de l’assemblée étaient, encore en mai 1776, tenus de prêter serment au Roi et où la charte de 1701, le Charter of Privileges (1701) toujours en vigueur, tirait encore sa valeur juridique de l’autorité royale. Pour se conformer, ne serait-ce qu’a minima, aux instructions du Congrès continental, les Pennsylvaniens étaient désormais tenus d’entreprendre une modification de leur charte pour la purger de toute référence au rapport d’allégeance au Roi. On le sait, les partisans de la réconciliation furent incapables d’empêcher que la colonie s’en tienne à ces changements minimaux [42]. C’est la charte au complet qui fut abrogée et s’ouvrit alors la boîte de Pandore du pouvoir constituant.
La réécriture de la Constitution fut l’occasion d’un questionnement immédiat [43] sur les meilleurs moyens d’assurer au peuple la liberté et la sécurité, questionnement qui déboucha sur l’adoption de la plus radicale des Constitutions de l’époque. [44] Comme partout ailleurs, en supprimant toute référence à l’autorité du Roi dans leur Constitution, les Pennsylvaniens trouvèrent dans le peuple la source de toute souveraineté. Cette Constitution adoptée en septembre 1776 comporte classiquement deux parties : une Déclaration des droits et un Plan de gouvernement. Après avoir constaté que le Roi a placé ses sujets hors de sa protection, les auteurs de ce document affirment que le gouvernement doit désormais être « fondé sur l’autorité exclusive du peuple » [45].
Les deux parties de ce document regorgent d’affirmations, de références, d’attendus et de dispositifs qui affirment l’égalité des hommes dans la liberté, et visent à la garantir. Tout d’abord, le préambule déclare qu’il est du devoir des hommes libres de la Pennsylvanie d’instituer un nouveau gouvernement « le mieux à même de promouvoir le bonheur du peuple de cet État, et leur postérité […] sans partialité en faveur ou préjugé contre, une classe, une secte, ou une catégorie d’hommes quels qu’ils soient » [46]. La référence est assez explicite : les dispositifs qui favorisaient jusque-là les Quakers sont par là même abolis. Le principe, quant à lui, est tout aussi simple : un peuple ne saurait perdurer dans la liberté si une partie de ceux qui composent le corps politique sont indûment privilégiés. Il est révélateur qu’une telle affirmation ait été jugée indispensable, malgré le faible degré de hiérarchisation sociale de la société pennsylvanienne (si on la compare aux grandes monarchies européennes de la même époque).
Le tout premier article de la Déclaration des droits qui succède immédiatement à ce passage reprend pour sa part l’axiome jusnaturaliste de l’égalité entre les hommes que l’on retrouve dans la Déclaration d’indépendance des treize colonies, mais dans une formulation qui tente manifestement d’en approfondir et d’en préciser le sens :
« Tous les hommes sont nés également libres et indépendants, et ont un certain nombre de droits naturels inhérents et inaliénables, parmi lesquels on compte le droit de jouir de sa liberté et de la défendre, d’acquérir une propriété, d’en jouir et de la protéger, ainsi que de rechercher et obtenir le bonheur et la sécurité » [47].
Cette précision est intéressante. Les hommes sont nés non seulement également libres, mais également indépendants. L’affirmation est certainement redondante puisqu’un homme libre dans la pensée politique anglo-saxonne, est nécessairement dans une situation d’absence de dépendance(s) [48]. Le fait que la convention ait choisi de retenir une formule proche de celle contenue dans la Constitution de Virginie plutôt que celle contenue dans la Déclaration d’indépendance pour spécifier que les hommes sont naturellement dans une situation d’absence de dépendance est tout aussi significatif de leur préoccupation et de leur état d’esprit. Comme la raison d’être du politique est d’être garant de ces droits inaliénables, la Constitution contiendra certaines dispositions assurant qu’aucun homme ne pourra se retrouver dans la dépendance d’un autre homme, ou proscrivant les privilèges. Le cinquième article de la Déclaration des droits dispose ainsi que :
« [L]e gouvernement est, et devrait être, institué pour le bénéfice commun, la protection et la sécurité du peuple, de la nation ou de la communauté ; et non à l’avantage ou pour les émoluments particuliers d’un homme, d’une famille, ou d’une catégorie d’hommes qui ne forment qu’une partie de la communauté » [49].
Toutes les Constitutions que les Etats adoptèrent après avoir exclu toute possibilité de réconciliation, c’est-à-dire à partir de mai 1776, incluent de telles dispositions. La Constitution de la Virginie affirme pour sa part qu’aucun
« Homme, ou groupe d’hommes, n’a droit à des émoluments distincts ou exclusifs par rapport au reste de la communauté si ce n’est en fonction de services rendus au public ; or, comme ils ne peuvent pas se transmettre, les postes de magistrats, de législateurs ou de juges ne sauraient être héréditaires » [50].
L’article 3 de la constitution de Caroline du Nord reprend mot pour mot la première de ces deux dernières phrases. L’article 7 de la Constitution du Massachusetts de 1780 les reproduit presque exactement [51]. L’article 11 de la Constitution de la Georgie, anticipant sur la future Constitution des États-Unis, retire pour sa part le droit de vote ou de détenir un poste dans l’appareil étatique à toute personne détenant un titre (forcément étranger) de noblesse, etc. La crainte qu’un groupe d’hommes puisse recevoir un traitement différencié en s’arrogeant le pouvoir est souvent visée comme la principale menace qui pèse sur les nouveaux corps politiques. « Si nous veillons religieusement à empêcher les législatures de modifier la Constitution, ou, en d’autres termes, d’établir des pouvoirs, des places dont ils retireraient honneurs ou profit, nous n’aurons jamais grand chose à craindre d’eux [les minorités pernicieuses] » [52] écrira « Demophilius » en octobre 1776.
Mais revenons pour l’instant à la Constitution de Pennsylvanie. Comme nous le signalions plus haut, la plupart des colonies vont étendre le suffrage pour permettre la participation d’un plus grand nombre d’hommes à la chose publique. C’est la Pennsylvanie qui ira le plus loin dans cette direction. Si les femmes et les esclaves ne sont pas encore reconnus comme des membres de la communauté politique, la capacité électorale reçoit une définition bien plus large, susceptible de toucher le plus grand nombre. « Les élections devront être libres », précise le septième article de la Déclaration des droits de la Pennsylvanie, et donc « tous les hommes libres ayant un intérêt commun suffisant et évident avec la communauté, ainsi qu’un attachement envers elle, ont le droit d’élire les fonctionnaires, ou être eux-mêmes élus à ces postes » [53]. La sixième section du plan de gouvernement de la Constitution en indique les critères : tous les hommes de plus de 21 ans payant des impôts, ainsi que leurs fils âgés de plus de 21 ans auront le droit de prendre part aux élections. Bref, il n’est plus nécessaire de posséder une franchise pour participer aux élections. Le vote en Pennsylvanie se démocratise de manière radicale.
Mais là ne s’arrêtent pas les dispositions portant sur les élections. La section 32 de la Constitution nous donne un aperçu de l’état des mœurs politiques de l’époque et des conséquences qu’en tirent ses rédacteurs [54]. On peut y lire que :
« [T]outes les élections, soit par le peuple soit en assemblée générale, s’effectueront par bulletins, libres et volontaires : et quelque électeur que ce soit, qui recevra un cadeau ou une récompense en échange de son vote, sous forme de viande, de boisson, d’argent, ou quoi que ce soit d’autre, abandonne son droit de vote pour cette élection, et sera pénalisé en fonction de la loi » [55].
Cette mesure vise à empêcher, bien entendu, que quelqu’un puisse acheter une élection, que des hommes placent d’autres hommes en situation de dépendance grâce à de larges moyens financiers. Le vote par bulletin doit parer non seulement l’intimidation, mais aussi empêcher qu’un homme puisse connaître le vote d’un autre homme, bref, qu’il ne puisse être assuré de l’efficacité de ses pots-de-vin. Là encore, le principe nous est devenu familier. Mais il faut se rappeler qu’à l’époque, cette mesure était révolutionnaire tant la pratique des cadeaux et récompenses au moment des élections allait de soi. Les Pennsylvaniens devront dorénavant choisir leurs représentants « au mérite », et non être tentés par ceux qui jusque-là étaient reconnus pour organiser les plus grandes beuveries. Du moins, telle était la noble intention des rédacteurs de la Constitution.
Tout un autre pan de la Constitution de la Pennsylvanie de 1776 vise à empêcher l’émergence au sein du corps politique d’un groupe d’hommes aux intérêts distincts de ceux de la majorité. On compte plusieurs dispositions qui vont en ce sens et relèvent souvent de la pensée politique whig la plus classique. D’abord, les élections seront annuelles (section 9), les représentants ne pourront être élus plus de quatre fois par période de sept ans (section 8), ne pourront être élus plus de deux années consécutives (section 11) ou détenir simultanément plus d’un mandat électif. Sans doute le dispositif qui se distingue le plus de ceux adoptés dans les autres États est le fait que le nouveau Parlement soit composé d’une unique assemblée législative et que l’exécutif soit confié à un comité de 12 hommes, eux-mêmes choisissant un président aisément révocable et n’assumant que de courts mandats. La volonté législative populaire doit être souveraine, ou du moins ne doit pas être surveillée par un sénat d’hommes « de meilleures conditions » (et encore moins par un monarque), mais est garantie par la Constitution elle-même. Toutefois, cette souveraineté populaire n’est pas omnipotente, elle doit se soumettre aux grands principes du « contrat initial » (i.e. la Constitution elle-même) qui lie les hommes de la Pennsylvanie entre eux. Les représentants n’ont donc pas « le pouvoir d’ajouter, altérer, abolir ou empiéter sur quelque partie que ce soit de cette Constitution » [56]. Mais il y a plus. La Constitution crée un Conseil des censeurs, institution devant entre autres choses assurer la conformité des lois à la Constitution. Nous y reviendrons à la fin du chapitre.
Les patriotes américains étaient convaincus de la dangerosité des hommes « pensionnés » pour la liberté des hommes libres du royaume. Ils attribuaient la responsabilité du conflit impérial en partie aux manigances de ceux-ci. Une question qui se pose donc au moment de rédiger les constitutions étatiques est de déterminer si oui ou non les représentants du peuple et autres « fonctionnaires » de l’État seront rémunérés pour leurs services. Encore une fois, la crainte de créer une classe d’hommes dont l’intérêt serait de limiter la liberté des autres hommes est palpable dans la décision qui fut finalement adoptée. Dans le cas de la Pennsylvanie, on choisit de verser une indemnité à ceux se chargeraient de représenter leurs concitoyens à l’assemblée législative des hommes libres de la Pennsylvanie et aux autres « officiers » de l’État. Mais la section (36) qui traite ce point est formulée avec tant de précautions, qu’elle offre une fenêtre privilégiée pour appréhender, encore une fois, l’état d’esprit et les craintes de ceux qui participèrent à l’élaboration de ces Constitutions. Il vaut donc la peine de citer le passage in extenso :
« Chaque homme libre, afin de préserver son indépendance devrait avoir une profession, une vocation, un métier ou une ferme qui lui permette de subsister de manière honnête (à moins qu’il n’ait suffisamment de propriétés). Il n’y a donc pas de nécessité, ou d’utilité à établir des postes de profits, dont l’effet est normalement une dépendance ou une servilité indigne d’hommes libres, et cela à la fois chez le détenteur du poste, et chez le commanditaire. [Les postes de profits mènent à l’émergence de] factions, de contentieux, à la corruption et au désordre parmi le peuple. Mais si un homme est appelé au service public au détriment de ses affaires privées, il a droit à une indemnisation raisonnable. Qui plus est, quand un poste […] devient si profitable qu’il incite un trop grand nombre de gens à postuler pour l’obtenir, la législature devra alors diminuer le montant de la compensation financière ».
Ce passage est intéressant, car il révèle, au-delà de la préoccupation très précise pour la rémunération, que les rédacteurs de la Constitution pensent que le meilleur moyen de protéger la liberté du corps politique est de s’assurer de l’indépendance de tous les hommes libres de l’État. On juge que les hommes en situation de dépendance, comme ceux qui entretiennent eux-mêmes des dépendants, sont dangereux pour les libertés du peuple.
On pourrait donner d’autres exemples [57] de dispositions de la Constitution de la Pennsylvanie qui affirment l’importance que le corps politique attache à ce que tous les hommes libres puissent jouir d’une liberté égale. En somme, une des préoccupations des Pennsylvaniens qui ont rédigé cette Constitution est de fonder un corps politique qui assure le maximum de liberté à tous les hommes (libres) de l’État. Certains mécanismes de cette Constitution, comme le faible poids de l’exécutif, prouvent qu’en 1776, les Américains restent préoccupés par les effets délétères du pouvoir sur la liberté. Mais ils sont aussi préoccupés par les effets délétères de l’inégalité des hommes d’un même corps politique sur cette liberté. C’est ce type de constat qui a amené un Pennsylvanien, à l’hiver 1776, à se demander si « quelque chose peut être constitutionnel, dans un pays libre, qui serait contraire aux principes d’une loi équitable et de l’égale liberté »?
Cette préoccupation revient avec constance dans les journaux à l’été 1776. Lorsque des membres de l’assemblée législative de la Pennsylvanie décident de s’opposer à l’exigence du Congrès continental que les colonies se dotent de nouvelles constitutions, une lettre publiée dans le Pennsylvania Evening Post fera état des préoccupations des membres du Comité de sécurité publique qui appuient pour leur part la résolution du Congrès. Sous forme de questions-réponses, le texte demande à quoi aspirent politiquement les Pennsylvaniens : « ils veulent une constitution libre et permanente, tirant son autorité du peuple seulement, de telle manière que tous puissent profiter d’une égale liberté » [58].
La Constitution de la Pennsylvanie est nettement celle qui va le plus loin dans le sens de la « démocratie » en 1776, notamment par les divers mécanismes qui y sont établis. Mais la plupart des autres Constitutions écrites au même moment, si elles ne modifient pas aussi radicalement les institutions gouvernementales que le fait la Constitution de Pennsylvanie, affirment tout aussi clairement l’importance d’assurer l’égale liberté des membres du corps politique. La Constitution de la Virginie, adoptée avant la Constitution de la Pennsylvanie, énonce on ne peut plus clairement le principe selon lequel
« tous les hommes sont par nature également libres et indépendants, et possèdent un certain nombre de droits inhérents, dont ils ne peuvent pas, par quelque contrat que ce soit, priver leur postérité lorsqu’ils entrent en société, savoir : la jouissance de la vie et de la liberté, les moyens d’acquérir et de posséder la propriété, et la poursuite ainsi que l’obtention du bonheur et de la sécurité » [59].
La Déclaration des droits du Delaware, après avoir prohibé à l’article 2 toute forme de religion d’État, affirme à l’article 3 qu’« à jamais en cet État, toutes les personnes qui professent la religion chrétienne devraient pouvoir jouir de droits et de privilèges égaux » [60]. Cette idée que tous les hommes ou presque (à l’exception des non chrétiens dans le cas du Delaware) ont le droit de jouir des mêmes privilèges est une autre manière de dire que tous les hommes doivent être égaux politiquement. La formule n’est pas nouvelle : les Américains pendant le conflit impérial revendiquaient leur droit de jouir des « mêmes privilèges » que ceux dont bénéficiaient leurs co-sujets anglais. Mais le fait que ce principe soit affirmé dans une charte des droits instituant un régime politique nouveau constitue un pas de plus vers l’institutionnalisation de l’idée d’égale liberté des hommes vivants dans un même corps politique [61].

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