G. Delannoi & O. Dowlen (eds.), Sortition, Theory and Practice, 2010 und G. Delannoi, Le retour du tirage au sort en politique, 2010

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Gil Delannoi & Oliver Dowlen (eds.), Sortition, Theory and Practice, Imprint Academic, UK (Exeter) and USA (Charlottesville), 2010, 181 pages

Gil Delannoi, Le retour du tirage au sort en politique, Fondapol (Fondation pour l’innovation politique, www.fondapol.org), décembre 2010, 34 pages.

Sortition, Theory and Practice est un ouvrage en anglais rassemblant les textes de neuf chercheurs de différents pays, la plupart spécialistes confirmés du tirage au sort, extraits de leurs contributions à la première conférence internationale dédiée à cette question, tenue à Paris (Sciences Po) en novembre 2008. L’ouvrage est divisé en deux parties, composées chacune de 4 chapitres (introduits par des résumés et prolongés par de nombreuses notes de bas de page), et précédées de deux textes introductifs de Gil Delannoi et Oliver Dowlen. Une riche bibliographie en fin de volume recense les principaux travaux, récents ou anciens, sur le tirage au sort, ou considérés comme essentiels pour son appréhension. Dans l’introduction, les directeurs de l’ouvrage se livrent à des considérations sur l’actualité du tirage au sort (Oliver Dowlen, The Modern Revival of an Old Idea) et à un repérage de la théorie et de la pratique de l’instrument (Gil Delannoi, Exploring the Boundaries of Theory and Practice). La première partie (Connecting the Past and Future of Sortition) poursuit et approfondit le propos au travers d’une analyse historique et théorique du tirage au sort, assortie de propositions générales concernant une possible extension de son usage. La seconde partie (New Perspectives connecting Theory and Practice) ouvre de nouveaux horizons, avec des réflexions théoriques plus pointues sur le tirage au sort (envisagé comme système de soft controlling ou dans sa relation avec le concept de probabilité) et des propositions d’application à des domaines particuliers, allant des agences de régulation de l’État aux institutions de l’Union Européenne. Il est néanmoins possible de regrouper les différentes contributions autour de trois thèmes généraux : l’histoire et l’actualité du tirage au sort ; la caractérisation du procédé par rapport aux autres techniques décisionnelles et l’expression de sa variété dans des typologies ; les propositions d’application du tirage au sort dans la sphère politique ou administrative. Ces thèmes sont aussi ceux abordés par Delannoi dans son article, construit en deux parties : « L’état de la question du tirage au sort » et « Possibilités, promesses et dangers du tirage au sort ». Publié dans la foulée du livre, l’article complète utilement ce dernier en offrant une version française et plus approfondie des analyses de l’auteur. Surtout, il opère une sorte de recul critique sur le livre, avec la discussion des thèses qui y sont développées ou des travaux sur le sujet précédemment publiés par certains de ses auteurs. (On précisera, dans le courant de cette note si la référence à Delannoi renvoie au livre ou à l’article.)

Histoire et actualité du tirage au sort

Le tirage au sort is not just a new idea, souligne Dowlen en introduction, se référant à la fois à l’utilisation du procédé et à la littérature. L’« âge d’or » du tirage au sort a correspondu à la démocratie athénienne, où il était systématiquement employé pour le recrutement des charges publiques. Dans le chapitre 1 (Reflections on Two Typologies on Random Selection), Delannoi rappelle ce rôle joué par le tirage au sort à Athènes. Garant de l’intégrité du processus et instrument démocratique par excellence, il s’opposait à l’élection, perçue comme aristocratique et utilisée seulement marginalement, là où une compétence individuelle supérieure était requise, autrement dit pour les fonctions politiques les plus élevées : « Aux yeux des Athéniens, écrit Delannoi, il aurait été aussi absurde de tirer au sort les leaders que d’élire les jurés » (livre, p. 14) [1]. Il explique un peu plus loin : « L’usage le plus développé [du tirage au sort] se fondait sur l’idée de compétence égale pour effectuer une tâche donnée et de participation obligatoire s’agissant de fonctions reconnues comme étant à la fois un honneur et une corvée » (livre, p. 17). Près de 15 siècles plus tard, le second moment fort de l’utilisation du procédé s’est situé durant les Républiques italiennes de la fin du Moyen Âge, en particulier à Florence. Le corps des citoyens parmi lesquels il était tiré au sort, composé des membres des fameuses « guildes » de commerçants et artisans, y était certes beaucoup plus restreint qu’à Athènes, et le nombre de charges effectivement pourvues de cette façon beaucoup plus réduit. L’élection et le tirage au sort étaient ainsi plus intimement combinés. Comme le souligne Yves Sintomer dans le chapitre 2 (Random Selection and Deliberative Democracy : Note for an Historical Comparison), où il retrace le fonctionnement politique de la République florentine, celle-ci n’était pas à proprement parler une démocratie comme Athènes. L’importance du tirage au sort la rendait toutefois plus proche du gouvernement direct que du gouvernement représentatif. C’était, selon les termes du contemporain Leonardo Bruni dans De la Constitution de Florence, un régime mixte, à la fois anti-démocratique et anti-aristocratique. La révolution libérale des XVIIème et XVIIIème siècles écarte ensuite nettement le tirage au sort au profit de l’élection, mode de recrutement par excellence du gouvernement représentatif, mais il gardera un rôle important jusqu’à nos jours dans le domaine judiciaire, au travers des jurys populaires. Dans le chapitre 4 (A Brief Survey of the Literature on Sortition : Is the Age of Sortition upon us ?), Antoine Vergnes retrace cette histoire de la pratique du tirage au sort au travers des écrits descriptifs et historiques qui lui sont consacrés.

Le tirage au sort ne saurait donc constituer un objet nouveau pour la politique ou la science politique modernes. Pour autant, on assiste aujourd’hui à un véritable renouveau de l’instrument, soulignent les différents auteurs rassemblés dans ce livre. Du Canada à la Chine, observe Delannoi, les assemblées de citoyens tirés au sort, dotées de pouvoirs consultatifs ou servant de cadre à la tenue de sondages délibératifs (pour ne citer que les expériences les plus significatives) se sont multipliées. Ce qui ne veut pas dire, remarque Sintomer, que ces expériences ressuscitent en tous points celles du passé. Dans le chapitre 2, il relève les différences importantes séparant les unes des autres, comme l’universalité de la citoyenneté et le caractère ponctuel du recours aux assemblées de citoyens tirés au sort dans le contexte contemporain. Surtout, la signification du tirage au sort est très différente : dans le contexte athénien ou florentin, celui-ci visait, combiné avec la rapide rotation des charges, à assurer que chaque citoyen puisse tour à tour accéder à l’exercice du pouvoir. Différemment, l’usage moderne du tirage au sort vise à la constitution d’un échantillon représentatif (une notion inconnue des Anciens), censé former une sorte de minipopulus, selon l’idée avancée le premier par Robert Dahl et reprise ensuite par de nombreux auteurs, jusqu’à sa mise en pratique par James Fishkin [2]. Il ne s’agit donc pas de donner à chacun la possibilité de gouverner, mais seulement une chance égale de gouverner. On reste dans le cadre de la représentation, les assemblées de citoyens tirés au sort faisant seulement office de contrepoids aux institutions représentatives.

À ce renouveau de la pratique, qu’il faut donc entendre à la fois comme regain et rénovation, correspond également un renouveau de la littérature sur le sujet, dont Vergnes fournit une analyse à la fois quantitative et qualitative dans le chapitre 4. Après avoir identifié un corpus de plus de 200 textes sur le tirage au sort, ne retenant, à l’exception de quelques grands classiques, que ceux postérieurs à 1945 et en cinq langues (anglais, allemand, français, italien et espagnol), il distingue entre les travaux descriptifs/historiques, permettant de retracer les différentes phases et applications du procédé, et les travaux normatifs (défense du tirage au sort et exploration des possibilités de son extension). S’agissant de ces derniers, Vergnes classe les différents écrits selon le champ d’application envisagé : accès aux charges (assemblées de citoyens tirés au sort, recrutement par tirage au sort des pouvoirs exécutifs et judiciaires…) ; attribution des ressources, récompenses ou punitions ; décisions ou choix de politiques (« probablement le plus étendu des usages du tirage au sort mais le moins étudié dans cette littérature »). La nette augmentation de cette littérature normative dans la période récente et les nombreuses interactions entre auteurs et travaux, attestent selon Vergnes de la naissance d’une nouvelle « école de philosophie politique » autour de la question du tirage au sort, portée par des noms comme John Elster, Robert Dahl, Robert Fishkin, Benjamin Barber, ou encore les auteurs de ce livre.

Caractérisation du procédé et typologies

Afin de contribuer à la réflexion sur le tirage au sort dans le contexte actuel, les directeurs de l’ouvrage s’emploient à définir le procédé et à en répertorier les principales variantes. L’essence du tirage au sort, ce qui le caractérise par rapport à d’autres procédures de sélection, est l’égalité des chances, autrement dit le fait que chaque résultat a la même probabilité d’être généré que tous les autres [3]. Dans le chapitre 3 (Sortition and Liberal Democracy : Finding a Way Forward), Dowlen explique que le tirage au sort revient à effectuer une « rupture aveugle » (blind break), au sens où le procédé rompt avec les systèmes de choix traditionnels en excluant délibérément « à la fois la raison et le désir », ou encore « tout jugement humain et toute évaluation rationnelle », qui pourraient orienter ou manipuler le résultat et le rendre prédictible. Ainsi pour Dowlen, commente Delannoi dans son article, l’a-rationnalité étant la caractéristique par excellence du tirage au sort, elle doit être le critère pour choisir d’y recourir ou non : « Quand les calculs en tous genres, des plus rationnels aux plus passionnels, apparaîtront plutôt comme des obstacles que comme des atouts, alors le tirage au sort devra au minimum être considéré comme une procédure disponible et efficace » (article, p. 20). Cette situation se produit typiquement quand les alternatives en présence sont foncièrement équivalentes. Ainsi le tirage au sort est-il d’après Delannoi, qui prend l’exemple de certaines fonctions mi-administratives, mi-académiques dans le domaine universitaire, « l’instrument par excellence de la rotation des tâches entre égaux » (article, p. 22-3).

Au-delà de cette définition essentielle, il existe cependant une grande variété de l’instrument, ouvrant « un champ immense pour l’exploration théorique et pratique » (Delannoi, livre, p. 8). Variété des usages d’abord : on pense souvent en premier lieu à l’usage du tirage au sort en politique, ou dans le système judiciaire, mais le procédé est applicable, et parfois appliqué dans de nombreux autres domaines, par exemple dans la sphère des choix économiques ou sociaux. Surtout, les manières de recourir au tirage au sort sont très variées. Pour rendre compte de leur diversité, Delannoi propose une typologie des « fonctions » et « valeurs d’usage » du tirage au sort. Au titre des premières, il distingue entre cinq fonctions : la constitution d’un échantillon représentatif en vue d’un sondage ou d’une expérience de démocratie consultative, délibérative ou participative ; la rotation organisée des charges, autrement dit l’attribution de postes assortie de leur renouvellement fréquent (comme dans le système athénien) ; la neutralisation des procédures, quand le tirage au sort a pour but de supprimer la compétition ou d’éviter le conflit d’intérêt ; l’allocation des ressources, s’agissant le plus souvent de remédier à une rareté extrême des biens à distribuer ou de satisfaire une exigence d’égalité dans leur processus d’attribution ; l’économie de moyens, le tirage au sort permettant une simplification et une accélération des procédures. Les « valeurs d’usage » correspondent aux objectifs que permettent d’atteindre, à des degrés divers, les fonctions recensées. Delannoi en identifie également cinq : la consultation, la délibération, l’impartialité, la participation et la réponse à la rareté [4]. En conclusion, il évoque une typologie plus large, alternative à la sienne, énonçant trois usages du tirage au sort : 1) l’attribution de postes, 2) l’allocation d’objets ou ressources (dans ces deux cas il s’agit de sélectionner des individus) et 3) le choix de politiques (sélection de politiques). Plutôt qu’alternative, cette typologie nous paraît compléter utilement, en amont, celle de l’auteur. Elle englobe effectivement tous les usages possibles du tirage au sort, à l’intérieur desquels se situent, comme autant de cas particuliers, les cinq fonctions énumérées par Delannoi, qui font le lien (au sens où elles permettent de mieux les discerner) avec les « valeurs d’usage » du procédé [5]. Plus exhaustive, plus simple, cette typologie trace aussi une ligne de partage plus pertinente entre les différents usages du tirage au sort, à partir de laquelle engager la discussion sur ses implications et l’impact de certaines modalités. Une distinction plus rigoureuse et plus systématique entre ces trois usages aurait permis à notre sens d’éviter une certaine tendance à la synecdoque tout au long de ce livre, autrement dit à nommer la partie (usage particulier du tirage au sort) par le tout (le tirage au sort en général), ce qui revient à généraliser à partir d’une déclinaison spécifique du procédé et génère parfois une certaine confusion pour le lecteur.

S’agissant de l’usage du tirage au sort en politique pour l’accès aux fonctions gouvernantes, Delannoi s’attache à préciser la relation du procédé avec la démocratie directe et la démocratie indirecte. On commencera par le citer : « La définition peut-être la plus juste du tirage au sort est celle d’un intermédiaire entre la démocratie directe et la démocratie indirecte [6]. Cela peut être expliqué par sa relation à la fois à l’égalité et à la souveraineté. Dans la démocratie indirecte, le peuple, qui est souverain, élit des représentants qui adoptent des lois. L’exercice de la souveraineté populaire est donc assez limité. Rousseau le décrivait comme ponctuel et sporadique. De même, l’égalité entre citoyens est restreinte et éphémère. Au contraire, dans la démocratie directe tous les citoyens sont égaux, tous agissent en même temps et forment un unique corps politique à l’occasion d’un référendum ou d’une « votation ». Ainsi, l’égalité, le champ, et l’universalité des procédures de démocratie directe sont-elles supérieures à celles de la plupart des systèmes de sélection par le sort. Par contraste, le type d’égalité qui caractérise le tirage au sort provient de l’implication en pratique de tous les citoyens dans une procédure donnant à chacun une chance réaliste d’être sélectionné un jour ou l’autre » (livre, p. 15-6). Ce « un jour ou l’autre », a-t-on envie de préciser ici, n’existe cependant que si les fonctions pourvues par tirage au sort sont renouvelées fréquemment, autrement dit s’il y a rotation fréquente des charges. Dans ce cas en effet le tirage au sort donne à chaque citoyen la possibilité concrète d’exercer, tour à tour, le pouvoir, et est très proche de la démocratie directe. Les Anciens, qui entendaient par « démocratie » la démocratie directe, ne s’y trompaient d’ailleurs pas puisqu’ils considéraient, comme on l’a dit, le tirage au sort assorti de la rotation des charges comme relevant de la démocratie. Sans la rotation des charges, la qualité démocratique du tirage au sort demeure ambiguë : il est plus éloigné de la démocratie directe car il ne fait accéder aux fonctions qu’un nombre restreint de citoyens, comme dans la démocratie représentative ; mais il est plus démocratique que cette dernière, car il donne à chacun, contrairement à l’élection, une égalité des chances d’accéder au pouvoir ; il est cependant moins démocratique que l’élection du point de vue de la souveraineté, car il ne permet pas au peuple de choisir ses gouvernants (et donc non plus de les contrôler). On ajoutera que le tirage au sort se rapproche aussi fortement de la démocratie directe quand il sert à constituer, dans l’optique moderne, une assemblée de citoyens formant un échantillon représentatif de la population.

Ce que montrent bien les propos ci-dessus concernant la relation du tirage au sort avec la démocratie directe et la démocratie représentative est qu’il est difficile de parler dans l’absolu. Les différentes modalités du procédé (ici la rotation des charges, mais il y a beaucoup d’autres variables) conditionnent fortement sa nature et ses implications. Ainsi, les auteurs de ce livre ont-ils raison de souligner que le tirage au sort est caractérisé par une grande variété, non seulement au niveau de ses usages, mais aussi de ses modalités, rendant difficile toute généralisation concernant ses effets, avantages ou inconvénients (même à l’intérieur de l’un des trois usages pré-cités). Delannoi multiplie dans son article les exemples de variations des effets du tirage au sort en fonction de ses modalités. S’agissant de son utilisation pour sélectionner des individus à des postes, il souligne notamment combien l’effet de participation peut varier, quasiment d’une extrême à l’autre, selon les détails de la procédure. Ainsi cet effet est-il amoindri quand la participation est filtrée, par exemple selon le critère de compétence. Pratiqué en contexte autoritaire, le tirage au sort peut même s’avérer une parodie égalitaire si le filtrage consiste à ne retenir que les citoyens triés sur le volet en fonction de leur adhésion au régime. L’effet de participation est également réduit, mais la teneur égalitaire du tirage au sort mieux sauvegardée, s’il faut faire acte de candidature et que la possibilité existe de récuser la sélection. En revanche, l’effet d’inclusion est maximal quand il y a à la fois obligation de participation et d’accepter la sélection. Plus démocratique, l’usage du tirage au sort est cependant alors moins libéral que dans le cas précédent, et peut avoir des répercussions dangereuses s’il revient à créer une égalité forcée masquant une situation de forte inégalité (par exemple de compétence). « Répétons au risque d’être fastidieux que le tirage n’est pas le même selon que la procédure ne concerne que des candidats ou s’applique à toute une population ; ou encore, selon qu’un « élu » du sort a la faculté de récuser son élection ou est forcé de l’accepter » (article, p. 31). Rien que ces deux choix de définition de la procédure donnent une grande élasticité à tout usage du tirage au sort, poursuit Delannoi, et peuvent le situer en des points très différents sur l’axe démocratique/élitiste et autoritaire/libéral. En pratique, remarque-t-il, le caractère plus ou moins contraignant du tirage est souvent déterminé par la difficulté de la tâche à accomplir : quand la participation et l’acceptation du résultat sont obligatoires, il s’agit souvent d’une tâche simple, prenant peu de temps, pour laquelle une part importante de la population sera mobilisée tour à tour. Nombre de tâches civiques ou administratives se rapprochent de ce type. À l’inverse, pour les tâches plus spécialisées, nécessitant compétence et motivation, le principe de candidature et/ou la possibilité individuelle de refuser la désignation par le sort tendent à prévaloir. Delannoi met ici particulièrement en évidence combien l’argument majeur contre le recrutement par tirage au sort, à savoir le risque de faire accéder à des fonctions des individus non compétents, ignore les modalités permettant d’éviter cet écueil. Il suffit en effet, quand une compétence particulière est requise, de restreindre la population parmi laquelle il est tiré au sort (ou de donner aux individus tirés au sort les moyens d’accroitre leur compétence).

Le tirage au sort est donc, selon la formule de Dowlen, un « procédé caméléon », fortement conditionné par les modalités de sa mise en pratique. La « flexibilité » du procédé, observe Delannoi, connaît cependant une exception : l’effet anti-corruption, conséquence directe de l’égalité des chances que le tirage au sort instaure, est garanti, quels que soient ses usages ou modalités. Dans le domaine du recrutement aux fonctions politiques, le tirage au sort, par rapport au vote, a ainsi des avantages évidents « en termes d’honnêteté, de neutralité et de prévention de la corruption » (livre, p. 25-6). Pour autant, précise Delannoi, « si le tirage empêche la corruption ex ante, il ne garantit pas son inexistence ex post » (article, p. 13). En d’autres termes, les élus du tirage au sort sont tout autant que ceux de l’élection susceptibles de se laisser corrompre dans l’exercice de leurs fonctions. La variabilité du procédé n’est en outre pas propre au tirage au sort : on pourrait en dire autant du vote, souligne Delannoi. Ainsi une éléction peut être très égalitaire si tous les citoyens ont droit de voter et de se porter candidats. Elle l’est beaucoup moins si le suffrage est restreint et si seul un petit nombre d’individus remplissent les conditions d’éligibilité (article, p. 10). Delannoi a raison ici de relativiser cette apparente unicité du tirage au sort. Les modalités de l’élection sont également très nombreuses, comme en témoigne la grande variété des modes de scrutin et du droit électoral. Leur éventail s’est cependant rétréci au cours de l’expérience démocratique. L’alternative à peine évoquée par Delannoi n’est plus de mise aujourd’hui, avec la victoire du suffrage universel et les progrès de la liberté de candidature, même si l’implication réelle des citoyens dans l’élection, au niveau des candidatures comme du vote, est loin d’être à la hauteur du droit. De plus, l’éventail des usages de l’élection est plus restreint : elle ne sert qu’à la sélection des personnes (en pratique pour l’attribution de postes, même si en théorie ce pourrait être aussi pour l’attribution de biens). La situation du tirage au sort paraît en fait plus comparable à celle de la démocratie directe. Là aussi, les usages possibles sont plus restreints (même si les procédés de démocratie directe sont parfois « détournés » vers des questions de personne). Mais il est frappant de constater la ressemblance entre les analyses du tirage au sort et celles des instruments de démocratie directe ou semi-directe comme le référendum : problème de la compétence [7] ; question du choix des modalités et de l’anticipation de leurs effets ; extrême flexibilité formelle de l’instrument ; et surtout, comme on verra plus loin, problématique de la combinaison ou complémentarité avec la démocratie représentative [8].

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