Is French « negative parliamentarism » coming to an end ?

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II. Les caractères initiaux du « parlementarisme négatif » dans la Constitution de la Ve République

Chacun sait que l’avènement de la Ve République a constitué une puissante rupture, à la fois juridique et politique, idéologique et pratique, dans la tradition constitutionnelle française. Les promoteurs de la Constitution de 1958 ne l’avaient d’ailleurs pas caché. Ils entendaient bien rompre avec le système de « souveraineté parlementaire » qui avait prévalu sous les IIIe et IVe Républiques, système dans lequel les assemblées étaient en droit et en fait maîtresses du rôle qu’elles voulaient jouer au sein de l’ordre constitutionnel. Sans abandonner complètement le fonds parlementaire du système de gouvernement [30], on jugea donc nécessaire de l’assainir, selon la formule de Raymond Janot [31]. Cette entreprise se traduisit par deux séries de modifications du cadre constitutionnel : l’une, essentiellement technique et précise – que l’on rattacha bien vite à la formule, inventée ailleurs, de rationalisation du parlementarisme –, affectait le statut et les compétences des assemblées (et, par contrecoup, directement, le gouvernement lui-même en tant qu’organe) ; l’autre, également (mais pour partie seulement) juridique mais plus imprécise quant à sa portée, visait à établir quelque chose comme un « pouvoir d’État » (pour reprendre la formule de Georges Burdeau) autour du Président de la République, pouvoir largement hors de portée des assemblées. Ces deux volets en soi relativement indépendants l’un de l’autre (ils auraient pu être adoptés l’un sans l’autre) se sont conjugués pour produire un changement radical d’esprit et de résultats du système constitutionnel français. Pour expliciter ce dernier, il convient de distinguer le plan du droit de la constitution et celui du système de gouvernement.


A. Au plan du droit de la constitution : la rationalisation à sens unique du parlementarisme

La rationalisation du parlementarisme signifie à l’origine (telle que conceptualisée par Boris Mirkine-Guetzévitch à partir des nouvelles constitutions d’Europe centrale et orientale des années de l’Entre-deux-guerres [32]) une codification, une mise en forme juridique des relations entre l’exécutif et les assemblées qui reposaient jusque-là principalement sur des règles non écrites et des pratiques. En soi, elle est une formule essentiellement neutre en ce qu’elle peut viser aussi bien à consolider la position constitutionnelle des assemblées qu’à tempérer leur moyen d’action sur le gouvernement.

Dans le cas français, elle a été, en 1958, méthodiquement employée à encadrer de manière limitative les assemblées et garantir autant que possible la liberté de mouvement de l’exécutif. Ses potentialités ont, en outre, été systématiquement exploitées (par le gouvernement, aidé du Conseil constitutionnel). En ce sens, elle a joué à sens unique, au détriment du Parlement.

De l’ensemble des énoncés du droit écrit (dans la Constitution formelle et ses textes d’application) nouvellement établi en 1958-1959 et de leur sévère mise en œuvre, on peut tirer le constat que la logique « négative » du parlementarisme fut largement instaurée dans le droit constitutionnel français. Prévalait désormais le principe selon lequel tout ce qui n’est pas expressément autorisé au Parlement lui est interdit.

Il en est ainsi tout d’abord en ce qui concerne son organisation :

 les assemblées ne siègent plus quand elles le veulent mais seulement en deux sessions ordinaires de trois mois chacune par an [33].

 le règlement intérieur de chaque assemblée (comme d’ailleurs, celui du Congrès) est contrôlé par le Conseil constitutionnel (par opposition au principe traditionnel de l’autonomie interne des parlements).

 l’ordre du jour de leurs travaux est déterminé en priorité par le Gouvernement (en pratique, cette priorité a rapidement confiné à un quasi-monopole).

 les assemblées ne peuvent s’organiser comme elles le veulent : la Constitution limite à six le nombre de leurs commissions permanentes et le statut comme les pouvoirs des commissions d’enquête sont très limités (par une loi initialement élaborée par le gouvernement [34]).

De même, quant à leurs actes et décisions, les assemblées représentatives ne peuvent s’exprimer qu’à travers des procédures strictement limitées :

 en matière législative, les assemblées conservent certes la compétence de proposer la loi (mais ces propositions sont soumises à de strictes limitations quant à leur recevabilité matérielle et financière), de la discuter [35] et de l’adopter mais le Gouvernement dirige, grâce à diverses prérogatives, l’essentiel de la procédure législative (sans compter qu’il détient un pouvoir réglementaire plus large qu’auparavant) [36].

 le Gouvernement peut engager, à l’Assemblée nationale, sa responsabilité politique sur le vote de tout texte de loi (art. 49, al. 3) afin de forcer les députés à ne pas s’opposer à ses projets sinon au prix de la chute du cabinet. Cet article ingénieux condense à lui seul la logique négative du parlementarisme puisqu’une présomption existe au profit du Gouvernement, à charge pour les députés de la renverser ... en le renversant, si l’on ose dire.

 les assemblées ne peuvent plus voter de résolutions sur la politique générale [37].

 la fonction élective du Parlement n’est plus reconnue positivement : le Gouvernement, nommé par le Président (art. 8), n’a – au terme d’une interprétation imposée par l’Exécutif et finalement admise par les députés [38] – pas besoin d’une investiture ni d’un vote de confiance de l’Assemblée nationale ; celle-ci peut seulement prendre l’initiative de voter une motion de censure contre lui (art. 49). Le principe de la « confiance présumée » est ainsi consacré.

 enfin, on notera que les députés ou sénateurs entrant au gouvernement cessent d’exercer leur mandat parlementaire et ne le retrouvent pas automatiquement en quittant leurs fonctions (art. 23 et 25 C). Cette mesure de rupture avec la tradition française et l’esprit du gouvernement parlementaire était conçue pour éloigner culturellement les ministres des assemblées.

Finalement, les assemblées ne peuvent que :

 discuter et voter la loi (art. 45)

 poser des questions écrites et orales aux ministres, sans conséquence juridique (art. 48)

 voter une motion de censure contre le Gouvernement (art. 49, al. 2), arme décisive mais qui ne peut pas être maniée quotidiennement.

Ainsi, les règles du droit de la Constitution (droit parlementaire inclus), c’est-à-dire du droit positif, convergeaient-elles très nettement en direction de la logique négative. Pour autant, elles ne devaient en elles-mêmes entraîner immanquablement, selon un enchaînement de type strictement causal, un abaissement réel des assemblées. Tout en comportant de puissantes virtualités contraignantes, la plupart des normes juridiques de rationalisation du parlementarisme demeuraient des normes d’habilitation, laissant aux acteurs constitutionnels une latitude pour user de ces règles, ce qu’elles auraient pu faire de manière modérée. On sait que ce ne fut pas le cas (ainsi du gouvernement et du Conseil constitutionnel, organes privilégiés de la concrétisation des énoncés constitutionnels et qui furent de véritables constituants secondaires, accentuant par leurs décisions et attitudes la tendance au cantonnement des assemblées). Mais, plus encore, si la logique négative du parlementarisme s’est effectivement déployée dès les premières années du régime et finalement durablement installée, c’est parce que l’ensemble des interprétations, des pratiques institutionnelles, des décisions politiques et des discours sur la Constitution ont convergé en faveur un système de gouvernement effectif qui instrumentalisait les ressorts du parlementarisme.


B. Au plan du système de gouvernement pratiqué : le parlementarisme à captation présidentielle

La plupart des observateurs (doctrine constitutionnaliste incluse) de la vie constitutionnelle croient volontiers que le système de gouvernement d’un pays résulte logiquement de « la Constitution », entendue comme loi constitutionnelle. Ce faisant, ils sont victimes d’une ontologie réaliste (dirait Michel Troper), consistant à établir des liens de causalité simple entre ce qu’ils identifient comme droit positif (en fait, les simples énoncés du droit écrit de la Constitution – mais on sait que ceux-ci ne deviennent des normes juridiques positives et effectives qu’après concrétisation, interprétation et application) et l’équilibre général pratiquement obtenu. On prétend ainsi, bien souvent, que « la Constitution » établit, outre l’impressionnant dispositif, sus-évoqué, de rationalisation du Parlement et de ses relations avec l’Exécutif, un système présidentialiste (utilisons ici ce terme commode bien qu’éminemment imprécis). Et que celui-ci, étant par nature différent de ce que doit être « normalement » un système parlementaire, il n’est pas étonnant que le Parlement de la Ve République soit considérablement faible.

En réalité, non seulement de tels liens de causalité simples ne peuvent être sérieusement affirmés, comme on vient de le dire, mais plus encore, le caractère « présidentialiste » de la Ve République est relativement indépendant de la rationalisation. Il se trouve (ce n’était pas inéluctable) qu’en pratique, le pouvoir présidentiel d’impulsion et de direction s’est effectivement déployé depuis les années 1959-1962 et s’est enraciné au cours des décennies suivantes, même s’il fut neutralisé de temps à autres par les cohabitations. Ce cours pris par la Ve République est trop connu pour qu’il soit nécessaire de le présenter en détail. Quoi qu’il en soit, il importe de prendre conscience que c’est cette dimension du système de gouvernement, ce que j’appelle la « captation présidentielle », qui est décisive pour l’épanouissement de la logique négative du parlementarisme français.

L’idéologie – et, finalement, le consensus croissant, au sein des élites politiques, du moins dans les principaux partis de gouvernement – présidentialiste explique, certes, la concrétisation méthodique, dès 1959, des énoncés constitutionnels dans le sens d’un efficace cantonnement des assemblées en vertu du droit de la Constitution. Mais plus encore, c’est que l’on pourrait appeler l’habitus présidentialiste qui a accentué radicalement et même démultiplié l’effet des contraintes juridiques pesant sur les assemblées et concourant au déploiement de la logique négative du parlementarisme.

Tout commence par un élément qui relève du pur fait, et non pas de la moindre norme juridique : la volonté déterminée du premier Président de la Ve République, de Gaulle, volonté reprise à leur compte par tous ses successeurs, d’exercer la direction suprême de la politique nationale. La première étape de réalisation de cette ambition était (et reste) évidemment de composer un gouvernement à sa main et, d’abord, de choisir personnellement le Premier ministre [39]. Encore fallait-il en avoir les moyens politiques et les moyens concrets. Techniquement, cette opération est facilitée par les modalités juridiques de nomination fixées aux articles 8 et 49 de la Constitution : on sait que s’est imposée la règle selon laquelle la nomination du Premier ministre par décret présidentiel non contresigné suffit pour l’investir pleinement de ses compétences, que l’alinéa 1er de l’article 49 n’a finalement pas été interprété comme imposant un vote de confiance préalable. Pour autant, ce principe de la confiance présumée n’impliquait pas en lui-même le caractère substantiellement (et non pas seulement formellement) dualiste du régime ; celui-ci découle de la pratique suivie par les présidents et acceptée par les premiers ministres successifs et finalement l’ensemble des parlementaires (plus exactement, des majorités parlementaires successives [40]). Mais il en était la condition pratique.

Le principe technique de la confiance présumée existe dans de nombreuses constitutions parlementaires occidentales (sans parler des monarchies, où le rôle du prince est aujourd’hui — et sauf exceptions — conventionnellement neutralisé d’emblée, on peut citer une république telle que l’Autriche depuis 1929), sans pour autant impliquer un choix personnel du chef de l’État pour désigner le chef du cabinet. Il en va autrement dans le cas français, parce que les présidents successifs ont voulu exercer ce pouvoir et que, depuis de Gaulle, cette prétention a été progressivement acceptée (par les partisans du chef de l’État [41] puis par ses opposants), et est donc considérée comme une véritable « norme » constitutionnelle, au point même de figurer à la première place sur le collier des révérences envers la présidence.

Bien entendu, pareille interprétation substantielle d’une compétence juridique (l’art. 8, al. 1er et, a contrario, l’art. 49, al. 1er) comme pièce d’un système ayant sa propre logique (le présidentialisme) n’aurait probablement pu s’imposer sans l’avènement, à l’Assemblée nationale, de majorités disciplinées et surtout dévouées au Président, qui, à partir de 1962, ont bloqué les « contre-mesures » que le Parlement aurait pu opposer à l’interprétation présidentielle [42].

De même, la reconnaissance d’une véritable prérogative présidentielle de choisir le Premier ministre entraîna, en dépit de la lettre de l’article 8 (1er al., 2e phrase) de la Constitution, celle de la révocation ou, plus exactement, comme l’a souligné Pierre Avril, de la responsabilité du Premier ministre à l’égard du chef de l’État [43]. Ce que l’on peut qualifier de véritable convention de la constitution est évidemment nécessaire au maintien de la logique présidentialiste et n’a pu s’établir que par ce qu’il faut bien appeler le sentiment de subordination politique des premiers ministres à l’égard du Président, étant encore précisé qu’il n’y a jamais eu de doute sur le fait que la majorité parlementaire, acquiescerait tacitement, à chaque occasion, à cette convention.

Une fois acquis le principe d’un cabinet « procédant » effectivement de la volonté présidentielle, la composition des gouvernements s’est inscrite dans cette logique, même s’il fallait tenir compte de la constellation parlementaire (on notera au passage que de Gaulle lui-même s’est progressivement rallié – ou résigné ? – à un choix de ministres de moins en moins « techniciens » ou sans parti).

Dès lors, le phénomène de « captation présidentielle » pouvait se mettre en place, renouant, d’une certaine manière, avec l’équilibre du parlementarisme dualiste d’antan : le « gouvernement du Roi » agit, prend ses décisions et actes juridiques pour le compte du monarque, avec plus ou moins d’autonomie selon la latitude laissée par le chef de l’État lui-même. Formé par la volonté royale, il gouverne selon les directives plus ou moins directes de celle-ci, en s’appuyant sur une majorité parlementaire qui remplit essentiellement une fonction de soutien et ne se conçoit pas tant comme une force d’impulsion que de réaction aux initiatives de l’Exécutif [44]. La stricte discipline partisane, jointe à la révérence pour les présidents a favorisé cette passivité.

Sans doute, si l’on met un instant de côté la spécificité française du rôle du Président, il convient de souligner que les assemblées françaises connaissent les mêmes contraintes que leurs homologues de tous les régimes parlementaires modernes (la stricte dualité entre la majorité et l’opposition, la stricte discipline de vote des députés, l’encadrement du travail du député par le groupe politique et le rôle prédominant joué par l’Exécutif dans les délibérations et processus de décision au Parlement). Mais il s’ajoute, dans le cas français, une propension des parlementaires à se satisfaire de leur condition. Ils ont intériorisé leur abaissement. Outre le manque de dynamisme de l’opposition (qui a souvent donné le sentiment de préférer l’obstruction au travail de fond), c’est surtout le « self restraint » des députés de la majorité vis-à-vis de l’Exécutif qui caractérise la situation du parlementarisme français. Ces députés sont souvent trop dociles et n’exigent pas suffisamment du gouvernement la contrepartie à leur soutien.

Il serait illusoire de penser :

 qu’une assemblée parlementaire puisse échapper à une structuration politique interne relativement stable en majorité et une minorité (toute l’histoire des assemblées délibérantes le montre parfaitement, et le cas des États-Unis, régime dans lequel l’Exécutif n’est pas politiquement responsable devant le Congrès le confirme)

 qu’une majorité parlementaire, en principe constituée par référence à une certaine ligne politique et donc, dans un système où prévaut le principe du gouvernement responsable, par référence à un cabinet en particulier, puisse se déterminer en elle-même, indépendamment des positions du gouvernement. Toute majorité parlementaire, en système de gouvernement parlementaire, subit jusqu’à un certain degré, l’emprise politique du cabinet. Celui-ci a besoin de la discipline de principe de sa majorité, faute de quoi il ne peut durablement gouverner. Dès lors, il est rare qu’une majorité parlementaire échappe – au premier chef de la part de ses opposants – au grief de la docilité. La question est de savoir jusqu’à quel point et dans quelle perspective.

La relative faiblesse politique des majorités parlementaires sous la Ve République demeure un phénomène frappant par comparaison avec les autres pays pratiquant le gouvernement parlementaire. Les causes de cet état de fait ne sont pas uniquement juridiques (d’autant que des réformes ponctuelles ont déjà été adoptées avant 2008). Il s’agit plus profondément d’un changement de culture parlementaire qu’a provoqué la Ve République. Et il semble bien que cette mutation culturelle se soit développée et enracinée pour une raison structurelle tenant au fait que l’Assemblée nationale a perdu le monopole de légitimation du gouvernement qu’elle détenait avant 1958. Puisqu’il a été peu à peu admis que le Président de la République, lui-même élu au suffrage universel direct (mais, contrairement aux députés, par le corps électoral tout entier), était le premier pourvoyeur de légitimité du gouvernement, le rôle du Parlement dans l’existence du gouvernement est passé au second plan et il est cantonné à une légitimation supplémentaire, presque accessoire [45]. Tout en demeurant fondamentalement indispensable, le soutien d’une majorité à l’Assemblée n’est, dans le système de gouvernement à captation présidentielle, plus seul décisif pour l’existence et le maintien du cabinet. Le Président vient en quelque sorte surdéterminer la relation entre le gouvernement et la majorité. La dialectique inhérente à cette relation est compliquée, dans le cas français, par le facteur présidentiel, ce qui explique que la majorité soit « “asservie” au sens cybernétique du terme : elle est contrôlée de l’extérieur » (P. Avril [46]).

On comprend ainsi pourquoi et comment la logique négative du parlementarisme a pu se développer en France : la rationalisation « orthopédique » (Marcel Prélot) a été d’emblée amplifiée par le retour à la variante dualiste – renouvelée (parce qu’appuyée sur le suffrage universel) – du parlementarisme qui, sur fond de fait majoritaire et de présidentialisation, s’est stabilisée (sauf hypothèse de cohabitation) par la captation présidentielle.

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