La solidarité gouvernementale sous la V^e République : se soumettre, se démettre ou disparaître

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L’actualité politique place régulièrement sur le devant de la scène le thème de la solidarité gouvernementale. A chacune de ces occasions, et malgré la rudesse de son style, Jean-Pierre Chevènement est cité [1]. Très rares sont cependant les analyses qui constatent à quel point cette citation est représentative d’une réalité nouvelle et propre à la V^e République : les ministres sont soit soumis, soit rejetés du gouvernement (sous la forme d’une démission ou d’un renvoi). Le sujet de la solidarité gouvernementale n’est d’ailleurs que peu traité et hormis quelques développements incidents [2] ou historiques [3], l’évolution de la solidarité ministérielle dans le temps ou une théorisation de la question n’apparaît pas clairement. C’est pourquoi il semble curieux que chacun comprenne de quoi il est question sans que la solidarité gouvernementale soit clairement définie.
L’expression n’est d’ailleurs pas fixée puisque la « solidarité ministérielle » côtoie la « solidarité gouvernementale ».
Plus surprenant encore, la solidarité gouvernementale ne se manifeste pas de façon visible. Elle est désormais présumée et n’apparaît qu’en creux ; c’est lorsqu’elle n’existe plus que l’on découvre son absence et que ses conséquences se font ressentir (une déclaration fracassante, la disparition d’un ministre ou du gouvernement entier ne passe jamais inaperçue). Cette invisibilité n’est pas, comme nous le verrons, due à un manque d’indicateurs mais au contraire à leur trop grande profusion et surtout, à l’invisibilité des plus essentiels : les facteurs conjoncturels. Cette discrétion s’explique d’abord par une raison d’ordre médiatique -les trains à l’heure n’intéressent personne- et parce que l’on se préoccupe généralement davantage des dysfonctionnements que de ce qui remplit correctement son office. La deuxième raison de cette invisibilité est dictée par la nature même de la vie politique qui est, comme le disent les mathématiciens, un « jeu à information incomplète » ce qui signifie que chaque acteur a tout intérêt à conserver ses cartes secrètes aussi longtemps qu’il le peut. Ceci implique que chaque acteur, analyste ou commentateur aura une vision personnelle de la situation, qu’il fera sa propre estimation et évaluera le degré de la cohésion gouvernementale selon les informations qu’il possède.
Dans un sens commun, la solidarité peut être envisagée sous trois angles distincts : premièrement, elle peut être définie comme un rapport existant entre des personnes qui, ayant une communauté d’intérêts, sont liées les unes aux autres ; une illustration de cette forme de solidarité serait l’esprit de corps. Deuxièmement, la solidarité comprend un rapport d’interdépendance entre les choses : la solidarité entre deux phénomènes [4]. Troisièmement, la solidarité intègre le sentiment d’un devoir moral envers les autres membres d’un groupe, fondé sur l’identité de situation, d’intérêts : agir par solidarité, faire preuve de solidarité [5].
Dans le champ juridique, la solidarité correspond à des notions distinctes, ce à l’intérieur même des ensembles que forment le droit public et le droit privé.
Ainsi en droit de la famille, la solidarité est un « impératif d’entraide qui, dans l’épreuve, soumet réciproquement les plus proches parents et alliés à des devoirs élémentaires de secours et d’assistance » [6] et se matérialise par exemple par une obligation alimentaire. D’un point de vue plus général, cette forme de solidarité existe sous la forme d’un « lien moral, d’un esprit de famille qui rassemble toute la parenté autour de ses valeurs communes (nom de famille, honneur, traditions) » [7]. Cette solidarité familiale est donc composée de liens dont la valeur est très variable allant de la morale à l’obligation légale en cas de besoin. Le fondement de cette solidarité n’est pas la volonté librement exprimée, mais la naissance. Sans entrer ici dans des développements qui dépassent le cadre de cette étude, nous verrons qu’à bien des égards la solidarité gouvernementale peut être comparée à la solidarité familiale.
Le terme solidarité est également employé dans le code civil, mais le sens qui est donné à cette solidarité est très différent : « il y a solidarité de la part des débiteurs, lorsqu’ils sont obligés à une même chose, de manière que chacun puisse être contraint pour la totalité, et que le payement fait par un seul libère les autres envers le créancier » (art. 1200). Dans ce cadre, la solidarité est une contrainte complètement détachée de la morale, issue le plus souvent d’un contrat et donc d’une volonté explicite.
En droit public, la solidarité peut être comprise comme un lien d’entraide qui se traduit sous la forme générale de solidarité nationale (il existe de plus au plan international une réalité parallèle très floue : la solidarité internationale). La solidarité nationale est un lien d’assistance entre les membres d’une même communauté, elle peut se caractériser par un « impôt de solidarité », impôt exceptionnel destiné à permettre à l’Etat de faire face à une situation de crise (impôt de solidarité nationale de 1945), de financer un secteur de l’économie particulièrement frappé par la conjoncture (impôt « sécheresse » de 1976), un régime social déficitaire ou une catégorie de la population (journée de solidarité, loi du 30 juin 2004, art. 2).
Existe enfin en droit constitutionnel la notion de solidarité ministérielle ou gouvernementale [8]. Des différentes définitions de la solidarité gouvernementale dont nous disposons [9], il ressort que celle-ci est une spécificité des régimes parlementaires, qu’elle est une obligation pour les différents ministres d’agir de concert après une prise de décision -normalement commune- qui reste confidentielle. Une fois cette décision prise, les opinions dissidentes doivent s’effacer soit en étant tues par ceux qui ont des réticences, soit parce que les ministres qui ne peuvent l’accepter sont poussés à la démission. Cette obligation d’union est liée à la responsabilité collective du gouvernement devant le Parlement.
Au regard de ces définitions et des emplois effectués aujourd’hui, il n’existe pas de différence notable entre les expressions « solidarité ministérielle » et « solidarité gouvernementale ». D’un point de vue chronologique cependant, la première expression est apparue dès la restauration, alors que la seconde ne s’est répandue qu’avec l’affirmation lente et progressive du « gouvernement » intitulé comme tel, c’est-à-dire durant la première moitié du XX^e siècle. Ces deux expressions coexistent depuis lors et sont régulièrement employées comme synonymes. Pourtant depuis l’affirmation du « gouvernement » dans la constitution de la V^e République, la « solidarité gouvernementale » est employée plus fréquemment, spécialement dans le milieu journalistique. La « solidarité ministérielle » est manifestement plus ancrée dans le cadre juridique et universitaire où elle perdure encore, conservée en l’état, comme cristallisée et consacrée par le temps. Malgré cette assimilation commune des deux expressions, nous emploierons « solidarité gouvernementale » car cette expression se focalise sur l’institution et non sur ceux qui la composent, ceci sous-entendant qu’il existe désormais une liaison entre un ministre et l’institution, et non plus uniquement un lien « horizontal » entre les ministres.
Par ailleurs, si de prime abord le sujet semble se prêter particulièrement à la méthode comparative et que la Grande-Bretagne est une référence incontournable du régime parlementaire, une approche un peu plus poussée jette un doute sur la pertinence d’une comparaison entre la France et le Royaume-Uni sur ce point. En Grande-Bretagne en effet, les modalités du recrutement gouvernemental diffèrent profondément de celles de la France, l’appartenance au Parlement étant un préalable indispensable [10], ce qui entraîne une double responsabilité du ministre devant les électeurs et devant le gouvernement. D’autre part la structure gouvernementale britannique pléthorique et agencée en cercles concentriques, ne correspond pas à l’organisation retenue en France [11]. Enfin, la dyarchie de l’exécutif n’existe pas en Grande-Bretagne. Ces trois principaux [12] écueils différentiels peuvent certes être franchis mais il faudrait pour ce faire de longs prolégomènes qui dépassent largement le thème de la solidarité gouvernementale ; il en irait de même avec d’autres pays et pour ces raisons, cette recherche se limitera à la France. Nous remarquerons que la création de la V^e République a façonné un nouvel environnement au sein duquel une forme de solidarité originale s’est épanouie qui se concrétise par une responsabilité disciplinaire individuelle des ministres. L’objet de cette solidarité gouvernementale est de protéger le gouvernement contre les inévitables comportements individualistes des ministres. Cela se traduit matériellement en une convention graduée en trois temps : soumission, démission, disparition. Ces deux derniers temps créent une discipline comportementale entre les ministres caractérisée par la non agression et l’assistance conditionnée. Dans cet agencement de fait, l’importance du mécanisme de responsabilité solidaire du gouvernement (art. 49.1, 49.2 et 49.3 C) est résiduelle.
Comme pour l’émergence d’autres phénomènes sous la V^e République, il est difficile de dire a posteriori si l’émergence de la solidarité gouvernementale telle qu’elle se présente aujourd’hui était « imprévisible ou inéluctable » [13]. La méthode d’analyse retenue par Jean-Luc Parodi, la combinatoire institutionnelle, est utile mais elle ne permet d’expliquer que partiellement la solidarité gouvernementale sous sa forme actuelle. Pour appréhender plus précisément celle-ci, il faut l’aborder selon quatre grilles de lectures distinctes. Nous montrerons que la solidarité gouvernementale de la V^e République repose sur les effets cumulés d’une quadruple combinatoire : institutionnelle (juridique), pratique (humaine), temporelle (effets de long terme) et conjoncturelle (effets électoraux). De plus, et dès lors qu’est formé un quadripode, nous verrons que l’ensemble n’est équilibré que si chaque pilier est stable ou, autrement dit, que l’ensemble peut devenir bancal par la faiblesse d’un seul. A ce jour, les trois premiers piliers sont stables alors que le dernier, la conjoncture politique, est régulièrement modifié. C’est donc de la conjoncture politique que dépend l’équilibre de l’ensemble de la solidarité gouvernementale sous la V^e République.
Pour appréhender ces diverses dimensions, il faut dans un premier temps revenir sur cette création empirique originale et ses conséquences (I) pour constater ensuite que la solidarité gouvernementale est globalement stable du fait d’évolutions successives et en dépit de la conjoncture politique mouvante (II).

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