Le courant parlementariste dans le débat constitutionnel américain

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A la veille de la célébration par les Etats-Unis du bicentenaire de leur Constitution ont paru deux volumes plaidant en faveur de sa profonde modification : Separation of Powers : Does It Still Work ? [1] et Reforming American Government : the Bicentennial Papers of the Committe on the Constitutional System [2]. Les auteurs des contributions qui y sont compilées forment un ensemble disparate, mais on peut valablement les regrouper sous la dénomination de « courant parlementariste ». Le terme « parlementariste » ne doit pas tromper. Si la destitution du président par le Congrès pour des motifs de convenance politique est bien envisagée par certains, les réformateurs on le verra n’ont pas les yeux rivés vers un quelconque idéal-type. Ils sont plutôt rassemblés par une commune analyse des travers de la vie institutionnelle américaine et par leur détermination à emprunter au régime parlementaire moins ses éléments de définition qu’une certaine intégration des organes [3]. Dans leurs écrits le système parlementaire et singulièrement le système britannique, est d’abord caractérisé par la clarté et l’efficacité du processus politique. Les citoyens y mandatent une majorité parlementaire pour mettre en œuvre un programme déterminé, un gouvernement émane de cette majorité pour exécuter ses directives, l’un et l’autre travaillent de concert parce qu’ils seront tenus collectivement responsables d’un succès comme d’un échec au terme de la législature, enfin les crises intervenues entre les branches exécutive et législative trouvent le cas échéant une issue rapide et légitime grâce aux mécanismes de dissolution et de censure.
Les réformateurs ont entendu raviver le débat constitutionnel américain dont ils réduisaient la teneur à deux caractéristiques : la célébration herméneutique de la Constitution et l’exégèse de la jurisprudence de la Cour suprême. Elles auraient en commun d’inhiber toute réflexion de fond sur les institutions. Pour David Lazare [4], la victoire militaire de 1945 a achevé d’étouffer les tentatives d’approche critique et leur a substitué un regard quasi religieux. Dans un mouvement tautologique la longévité du texte est invoquée pour dissuader ceux qui souhaiteraient l’amender. La démission intellectuelle des universitaires constituerait une nouvelle « trahison des clercs », qui en bornant leur démarche à une dissection des arrêts de la Cour suprême, auraient abandonné toute réflexion spécifiquement institutionnelle et condamné les discours sur la norme suprême à n’être que des accès de piété patriotique. Quelque vingt années plus tard le bilan de l’entreprise n’est pas bon. Certes le débat constitutionnel américain a été fugitivement ranimé puisque des politiques, journalistes et universitaires, partisans, sceptiques ou irrités, ont pris position publiquement et notamment dans les deux recueils cités plus haut. Mais finalement le climat ne semble pas avoir substantiellement changé. Mises à part quelques réformes concernant l’organisation des partis politiques, les propositions des parlementaristes sont restées lettre morte. Le débat s’est même reconfiguré au gré de l’actualité politique. Dans les années 1980, ce courant mettait l’accent sur l’efficacité et animé d’une foi utilitariste ne le dissociait pas du combat pour le progrès et la justice [5]. Aujourd’hui le fiasco électoral de l’an 2000 monopolise quasiment la réflexion des réformateurs, la question de l’efficacité n’est guère abordée et les plus audacieux osent à peine envisager l’élection du président au suffrage universel direct [6]. Fait amusant, certaines figures de proue du courant parlementariste se sont muées en protecteurs des institutions américaines. Ainsi Lloyd Cutler fait t-il partie de la jeune « Continuity of Government Commission » présidée par Gerald Ford et Jimmy Carter et chargée de proposer des amendements constitutionnels afin de permettre au pouvoir démocratique de fonctionner dans l’hypothèse où une attaque terroriste tuerait tout ou partie des élus fédéraux [7]. Les hommes politiques continuent quant à eux de communier dans le « patriotisme constitutionnel », encore renforcé par les attentats du 11 septembre 2001. Jusque chez les outsiders on ne trouve pas trace de propos remarquables, sinon quelques phrases du candidat à la présidence Ross Perot jugées subversives et bientôt oubliées [8].
Mais au début des années 1980 on veut encore croire que la Constitution peut être soumise à un regard scientifique et relever d’un jugement politique. Les deux sont d’ailleurs étroitement mêlés et on ne peut pas ne pas penser à la pléthore de projets de réformes constitutionnelles actuellement présentés en France quand on lit les articles américains attribuant aux institutions la grave crise économique, politique et morale que les Etats-Unis semblent avoir enduré de 1974 à 1981 et au-delà pour les intellectuels démocrates qui constituent le gros des troupes parlementaristes.
Notre travail a pour ambition de restituer le cheminement intellectuel emprunté par ce courant. Mais avant d’exposer ce dont nous allons traiter, il nous faut dire ce dont nous ne traiterons pas. Nous avons écarté les questions relatives d’une part au processus d’amendement [9], car hormis David Lazare qui en désespoir de cause imagine la Chambre des représentants se changer en souverain constituant pour éviter la sécession de la Californie en 2020 [10], ce point n’a pas ou peu été traité ; d’autre part à la probabilité de l’adoption de ces réformes, car elle n’a qu’un maigre intérêt scientifique. D’ailleurs les réformateurs eux-mêmes l’ont laissée de côté. Leur démarche a consisté à associer la pédagogie au lobbying et surtout à constituer une base de travail rapidement mobilisable si une crise grave et durable mettait un jour en évidence la faillite du texte de 1787 et ne proposait que l’alternative du chaos ou de l’autoritarisme. Que veulent les réformateurs ? Comprendre pourquoi leurs dirigeants ne parviennent pas à faire face aux défis de la modernité. Aussi se comparent-ils à ceux des Etats démocratiques et industrialisés qui tels le Japon ou certains pays d’Europe de l’ouest auraient su s’adapter mieux que l’Amérique. Et que trouvent-ils comme différence majeure ? Le système de gouvernement. L’époque contemporaine requiert de l’Etat comme de toutes les organisations qu’ils fassent de l’efficacité leur principe de fonctionnement. Simplicité et rapidité des processus décisionnels, intégration des organes de commandement, ces caractéristiques seraient fort éloignées de l’architecture institutionnelle américaine, qui fragmente le pouvoir, diffuse la responsabilité et préfère l’absence de décision - ou « blocage » [11] - à l’absence de compromis. La séparation des pouvoirs est mise en cause. Il faudrait donc rationaliser le système politique américain dans le sens d’une plus grande efficacité. C’est l’objet de toutes les propositions d’amendement relatives aux interactions entre exécutif et législatif examinées dans ce travail. Mais le système politique procède également d’un ensemble complexe d’intérêts, de représentations et de règles non constitutionnelles. Cela les parlementaristes le savent, ou d’autres se chargent de le leur rappeler et c’est pourquoi leur projet s’étend entre autres aux problèmes des durées de mandats, du fonctionnement des partis politiques ou de l’organisation des chambres.
L’ensemble hétérogène de ces analyses et propositions, nous avons voulu le rendre de façon systématique, en appréciant la qualité, la portée et l’opportunité des idées et arguments avancés. La démarche suivie n’est pas sans périls : selon les articles, sont proposés un système cohérent mais elliptique de substitution ou seulement des modifications plus ou moins nombreuses et ambitieuses quand elles ne sont pas contradictoires. On a choisi de les présenter tous, mais en gardant à l’esprit qu’ils peuvent être soit séparés soit articulés. D’autres écueils menacent l’exercice : d’abord les aléas passés de l’ingénierie constitutionnelle enseignent qu’il est particulièrement malaisé de prévoir les effets d’une modification de la norme suprême ; ensuite la difficulté est redoublée lorsqu’elle tend à acculturer un système afin de créer un hybride [12] pour lequel les précédents manquent ; enfin l’entreprise devient quasiment impossible lorsqu’on veut en plus changer le contexte électoral et la culture politique du pays. Aussi, sans abdiquer toute ambition spéculative, on cherchera d’abord à faire connaître le diagnostic des réformateurs ainsi que leurs propositions, pour ensuite et avec prudence, entrevoir les incidences probables de la mesure prise pour elle-même ou articulée à l’ensemble, en s’appuyant notamment sur les objections des partisans du statu quo.
L’organisation de notre travail reprend les trois temps de la réflexion parlementariste. Il s’ouvre sur l’identification et la condamnation des travers inhérents au système de séparation des pouvoirs - les blocages récurrents entre les branches exécutive et législative - (Chapitre I), se poursuit avec l’examen des projets tendant à leur prévention et à leur résolution par des emprunts au régime parlementaire - respectivement l’introduction de procédures de collaboration et de neutralisation entre les deux pouvoirs - (Chapitre II) et se termine par l’analyse des propositions visant à altérer le contexte politique américain dans un sens favorable au succès des modifications proprement institutionnelles (Chapitre III).

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