Le gouvernement, portion dirigeante du Parlement. Quelques aspects de la réception juridique hésitante du modèle de Westminster dans les Etats européens
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Thèmes : responsabilité - gouvernement parlementaire - Grande-Bretagne - droit comparé - Allemagne - Ve République
Français
Le système de gouvernement le plus répandu dans le monde libre est depuis longtemps le type parlementaire. S’il peut incontestablement revêtir diverses variantes, il n’en procède pas moins d’une profonde logique institutionnelle cohérente, née pragmatiquement en Grande-Bretagne. En ce sens, tous les systèmes parlementaires sont des épigones du modèle de Westminster et font, comme lui, dans les faits, du gouvernement la partie dirigeante du Parlement. Pourtant, les constitutions écrites modernes qui ont prétendu institutionnaliser le principe du gouvernement parlementaire ont rarement adopté, sur le plan de la technique juridique, les implications du modèle anglais telles que les avait dégagées Walter Bagehot en 1867. Qu’il s’agisse de la première fonction du Parlement, qui est de désigner le cabinet ou au moins son chef (la « fonction élective »), de la définition même du Parlement, de la place reconnue par le droit écrit aux membres du gouvernement au sein des assemblées, ou des instruments de direction du travail parlementaire, on constate que rares sont, en Europe, les constitutions écrites qui transposent au plus près les traits du modèle de Westminster. Cette confrontation entre les formules du droit écrit et les principes du système parlementaire de gouvernement fait apparaître le fossé qui, bien souvent, sépare les représentations et l’écrit en matière constitutionnelle. Ce décalage provient de malentendus sur l’analyse théorique des gouvernements parlementaires et, en même temps, il contribue à renforcer ces malentendus.
English
Cabinet as the leading Part of Parliament. Some Aspects of the hesitating Constitutional Reception of the Westminster Model in European Countries
Parliamentary Government is the most widespread category of political regime in the free World at the present time. Even if it may offer different nuances, this government system has a coherent Logic, which was pragmaticlly founded in Great Britain. In this sense, all parliamentary systems are epigones of Westminster ; for all can be said that the Cabinet is in the constitutional reality the leading Part of Parliament. Despite of this fact, it is remarkable that the written constitutional Law which pretend to have institutionalized the Principle of parliamentary government rarely adopted the technical implications of the british Model as Walter Bagehot have characterized it. The “elective function” (that means the Power to elect the Cabinet or at least the Prime Minister) of Parliament is rarely established as a formal Procedure ; the Definition of Parliament is not recognized as like as in Great Britain ; the Role of the cabinet members in Parliament is not recognized in the same way as in the Westminster Model. This Confrontation between the written Law and the Principles of Parliamentary Government shows the gulfwhich separate the mental representations and the formulas of written Law. This gap is based on misunderstandings about parliamentary government and it contributes to reinforce them.
Deutsch
Die Regierung als führender Teil des Parlaments. Aspekte der zögernden Rezipierung des Westminster Modells in europäischen Ländern
Die parlamentarische Regierungsweise ist seit langer Zeit der in der freien Welt am meisten verbreitete Regierunstyp. Auch wenn sie verschiedene Spielarten zulässt, zeichnet sie sich durch eine kohärente institutionelle Logik die pragmatisch in Grossbritannien erfunden worden ist aus. In diesem Sinne sind alle parlamentarischen Regierungssysteme Epigonen des sog. „Westminster Modells“ : wie dort ist die Regierung in Wirklichkeit der führende Teil des Parlaments. Dennoch haben diejenige modernen geschriebenen Verfassungen, die beansprucht haben, das Prinzip der parlamentarischen Regierung zu kodifizieren, die technisch-juristischen Schlussfolgerungen des insb. von Walter Bagehot zutreffend formulierten britischen Modells selten übernommen. Nur wenige geschriebene Verfassungen europäischer Länder institutionalisieren förmlich die Kreationsfunktion des Parlaments (also die Wahl der Regierungsmitglieder oder wenigstens des Regierungschefs), geben eine angemessene Definition des Parlaments ; ferner erkennen sie nur spärlich die Initiativ- und Leitungsaufgaben der Regierungsmitglieder im Parlament nach Westminsterscher Logik. Diese Gegenüberstellung von den Verfassungsformeln und den Prinzipien des parlamentarischen Regierungssystems offenbart die Kluft zwischen den Vorstellungen und dem geschriebenen Recht. Sie ist auf Missverständnisse in der Parlamentarismustheorie zurückzuführen ; trägt aber auch dazu bei, diese Missverständnisse zu vertiefen.
« How will the King’s Government be carried on ? »
(Duc de Wellington, 1831) [1]
« On ne saurait trop insister sur la nécessité de mettre l’initiative habituelle des opérations entre les mains du ministère. Ceux qui ne comprennent pas cette nécessité, n’entendent rien à la véritable tactique d’une assemblée politique »
(Etienne Dumont) [2]
Que tout le droit ne se résume pas à l’écrit, en particulier aux textes « posés » par un législateur, voilà certainement ce que tout juriste, au début du XXIe siècle, sera disposé à reconnaître plus ou moins ouvertement. Toutefois, les démocraties libérales contemporaines restent toutes très largement marquées par ce « préjugé [en faveur] du droit écrit » naguère relevé par René Capitant [3], comme en témoigne notamment l’inflation législative et réglementaire que connaissent, à des degrés divers, tous les pays développés aujourd’hui, plus particulièrement en Europe. S’il présente quelques particularités à cet égard (et ce, non pas tant parce qu’il serait le « droit des droits », mais parce qu’il touche à l’organisation du pouvoir politique, c’est-à-dire se situe au moins partiellement en surplomb de l’ordre juridique, qu’il joue le rôle d’interface entre l’ordre juridique et ce qui lui est extérieur), le droit constitutionnel ou droit politique n’échappe pas à ce préjugé : il est banal de constater que le principe des constitutions écrites est depuis longtemps presque partout admis comme une nécessaire évidence. En outre, et même s’il est pensé de manière confuse, un idéal de complétude continue de sous-tendre ces textes constitutionnels formalisés. Qu’il s’agisse d’une gigantesque illusion, il n’empêche : le juriste ne peut échapper à la tentation de prendre les textes constitutionnels au sérieux. On serait tenté d’ajouter : il doit, dans une certaine mesure, les prendre au sérieux même lorsqu’il veut montrer que l’écrit ne suffit pas à rendre compte du droit positif, et a fortiori lorsque, au-delà de la simple description, il en cherche l’explication profonde ou encore tente de le discuter.
Or, l’écrit qui sert de substrat au droit (ou à une bonne partie du droit) repose inévitablement sur une pensée, même grossière et approximative, sur des schémas mentaux, des références conceptuelles - qu’il s’agisse de théories très élaborées ou bien plus simplement de principes d’importance inégale - sans lesquels l’agencement esquissé par les constitutions écrites serait non seulement incompréhensible mais encore ne pourrait pas fonctionner pratiquement. Cohérents ou non, perçus de manière consciente ou non, faisant ou non consensus au moment de l’adoption de l’énoncé écrit, ces schémas sont sinon extérieurs, du moins détachables du texte. Ils sont néanmoins indispensables, mieux : inévitables. C’est dire que comprendre le « droit positif » nécessite un important travail en amont sur les concepts qui n’existent pas à l’état d’essences pures mais sont d’abord des construits intellectuels, éminemment évolutifs, dont il importe de rechercher la généalogie et les avatars. L’analyse du droit politique est ainsi en grande partie aussi une histoire des représentations, de la façon de parler des institutions et des concepts juridiques.
On ne saurait enfin sous-estimer l’importance du phénomène de ce que l’on pourrait appeler l’« objectivation » des formules du droit écrit : celles-ci, lorsqu’il s’agit d’organiser formellement un agencement d’institutions politiques, sont souvent répétées, copiées, transposées d’un pays à l’autre, d’une époque à l’autre, au point, parfois, de paraître avoir acquis une valeur intrinsèque. Au prix, parfois, de considérables malentendus voire de contresens.
Les pages qui suivent se proposent d’esquisser, à travers un thème particulier, celui de l’institutionnalisation du gouvernement parlementaire en Europe, une illustration de la tension entre les représentations et l’écrit en matière constitutionnelle. Une manière de souligner certains aspects problématiques de l’écrit en droit politique [4].
Notes
[1] La formule exacte est : « I [ ... ] called upon the noble Lord of State by what influence he intented to carry on the King’s Government in Parliament [ ... ] when this Reform Bill should be passed » (House of Lords, débat du 4 octobre 1831, Hansard, pp. 1999-1200).
[2] « Note sur la présence des ministres dans l’assemblée », in Jeremy BENTHAM, Etienne DUMONT, Tactique des assemblées législatives, trad. fr., 2e éd. Paris, Bossange, 1822, p. 85.
[3] « Le droit constitutionnel non écrit », Mélanges Gény, 1934, rééd. in René CAPITANT, Ecrits d’entre-deux-guerres (1928-1940), Paris, Editions Panthéon-Assas, 2004, p 298.
[4] Ce texte est issu d’une communication prononcée en 2004 à l’Institute of European and Comparative Law de l’Université de Oxford. Une version plus réduite et en anglais a paru dans : K. ZIEGLER, D. BARANGER, A. BRADLEY (dir.), Constitutionalism and the Role of Parliaments, Oxford, Hart Publishing, 2007, pp. 97-126. Les remerciements de l’auteur vont à Denis Baranger, pour son amicale sollicitation et son aide patiente. Cet article est dédié à Philippe Lauvaux.
