Les règles constitutionnelles de limitation de l’endettement public : l’exemple allemand

« Le principe de l’équilibre budgétaire compte certainement parmi les principes les plus difficiles et les plus controversés du droit budgétaire allemand » [1].

Existe-t-il une règle d’Or des finances publiques ? Et que recouvre exactement une telle règle ? parle-t-on d’équilibre budgétaire, d’équilibre économique global ou d’équilibre comptable ? et si l’on vise l’équilibre des recettes et des dépenses, mais alors lesquelles ? Faut-il, en particulier, y intégrer les dépenses d’investissements ? La question, a priori anodine, mérite sans doute quelques approfondissements, tant l’exemple allemand démontre que les règles constitutionnelles de limitation de l’endettement public peuvent recevoir d’acceptions différentes.

La nécessité d’endiguer la progression de la dette, la volonté de redonner à la Fédération et aux Länder des marges de manœuvres, ainsi que le souci de ne pas transférer sur les générations futures la charge de la dette ont conduit à l’adoption de la loi du 29 juillet 2009 portant modification de la Loi fondamentale [2]. Cette réforme qui a constitutionnalisé la règle du « frein à l’endettement » ou « Schuldenbremse » entend s’attaquer à la croissance inexorable de la dette. Il est vrai que l’endettement public a considérablement augmenté en Allemagne au cours de ces dernières décennies. Inférieure à 20% du PIB en 1950, la dette publique dépasse désormais 80 % du PIB [3]. Cette augmentation s’est accélérée ces dernières années puisque c’est en 1998 que se trouve franchie pour la première fois la limite de 60 % du PIB posée dans le cadre des principes de convergence de Maastricht [4]. Ce dépassement qui sera continu à compter de 2002 a considérablement alourdi la charge de la dette qui absorbe pour la seule dette fédérale plus de 38 milliards d’euros, soit presque 14% des recettes attendues (hors emprunt) [5] ou l’équivalent des crédits consacrés par la Fédération au financement de l’éducation, de la recherche, de la construction et des transports. Le poids de la dette publique (rapportée au PIB) avait déjà doublé avant la réunification en atteignant 40% en 1985 et cette augmentation était en grande partie imputable à la Fédération. De 1973 à 2006, la dette fédérale a ainsi cru de 20 points de PIB [6]. Le coût de la réunification a naturellement aggravé ces évolutions, de sorte que la dette fédérale représentait déjà les 2/3 de la dette publique (64%) en 1995, contre la moitié en 1990 (53,5 %) [7].

Cet endettement continu [8] de la Fédération s’ajoute à un endettement important des Länder [9] qui a lui-même augmenté de 213 % entre 1990 et 2009 [10]. L’Institut allemand de l’économie de Cologne estime ainsi que la dette des Länder a cru de 60 % depuis 2001 [11] pour atteindre près de 600 milliards d’euros en 2010. Si la situation des Länder s’est globalement dégradée, elle s’est surtout fortement différenciée, le niveau d’endettement de certains Länder devenant extrêmement préoccupant. La dette des communes et de leurs groupements étant, par ailleurs, estimé fin 2008 à 3152 euros par habitants, l’endettement cumulé (Fédération – Lander –communes) dépassait donc 26.800 euros par habitant à la fin de l’année 2008. Si l’on compare ce chiffre à celui de l’année 2000 (21.236 euros / habitant), la tendance est alarmante [12]. Et le coût important, le montant des intérêts d’emprunt payés par le secteur public s’élevant à 65 milliards d’euros en 2007 [13].

La constitution allemande comportait déjà un certain nombre de principes ayant vocation à encadrer et à limiter le recours à l’endettement, mais sans que ceux-ci ne produisent les effets escomptés. Son ancien article 115 précisait ainsi que le montant des recettes d’emprunt ne pouvait dépasser le montant des dépenses d’investissement. Une dérogation était toutefois permise en cas de perturbation des équilibres économiques [14]. Ce cadre constitutionnel, qui se voulait à la fois structurant et limitatif, s’appuyait sur une analyse économique des investissements publics et sur la nécessité de mener des politiques budgétaires contra-cycliques.

L’augmentation de l’endettement ayant révélé les limites de ce dispositif, la Cour des comptes fédérale [15], puis la Cour constitutionnelle de Karlsruhe [16] avaient préconisé une modification de ce cadre constitutionnel. La Cour des comptes fédérale avait, notamment, identifié les causes de l’inefficacité de ce dispositif dans son rapport public de 2005 : la notion trop large d’investissement, le recours trop fréquent à la clause dérogatoire de perturbation de l’équilibre macro-économique, l’absence d’obligation véritable d’amortissement de la dette, ainsi que la possibilité de recourir à l’emprunt en dehors du cadre budgétaire dans un certain nombre d’hypothèses [17]. Plus critique encore, la Bundesbank estimait quant à elle que les principes posés par la Loi fondamentale avaient même facilité l’emballement de la dette publique [18]. Elle avait donc recommandé l’adoption de règles plus contraignantes et proposé la mise en place de mécanismes correcteurs en cas de dépassement des normes de déficit [19].

La Commission sur la modernisation du fédéralisme qui a préparé la réforme constitutionnelle [20] en a adopté le principe dés février 2009 par un vote très majoritaire. Les premières phrases du rapport publié en mars 2009 sont assez éclairantes de l’importance attachée à la révision du cadre constitutionnel : « Les règles constitutionnelles existantes (…) doivent être révisées. Elles n’ont pas empêché l’accroissement important de la dette de la Fédération et des Länder » [21]. Ces modifications reposent, par ailleurs, sur un certain nombre de considérations [22] : le changement du contexte et, en particulier, les évolutions démographiques qui nourrissent une dette implicite importante [23], la perte des marges de manœuvre budgétaires, y compris en période économique favorable, en raison du poids des intérêts de la dette, la globalisation de l’économie, mais aussi les contraintes issues des volets préventif et répressif du Pacte de stabilité. La Commission qui avait commencé ses travaux le 8 mars 2007, avant donc la détérioration de la situation économique et la crise financière, avait tenu à préciser que l’évolution défavorable de la conjoncture économique ne faisait que renforcer la nécessité d’un assainissement budgétaire, le principe de non-report sur les générations futures devant guider de manière plus importante la politique budgétaire.

Si plusieurs facteurs expliquent donc l’adoption de la réforme constitutionnelle de 2009, l’existence d’une coalition politique permettant de réunir la majorité des deux-tiers en fait naturellement partie. La réforme n’a d’ailleurs pu être adoptée qu’à la suite de « longues et âpres négociations » entre partis politiques qui se sont traduites par un vote favorable de la CDU et du SPD et une abstention du FDP. L’adoption de la réforme au Bundesrat nécessitait, en effet, de rallier au projet de modification de la Loi fondamentale les Länder dont les gouvernements étaient dirigés par la FDP ; telle était la condition sine qua non pour atteindre la majorité qualifiée [24]. La complexité et la technicité de la nouvelle rédaction de l’article 115 de la Loi fondamentale sont issues de ces longues négociations. Cette disposition est, selon un ancien membre de la Cour constitutionnelle, difficilement compréhensible, « même pour les spécialistes » et fait de la Loi fondamentale « le témoin regrettable » d’un compromis négocié péniblement entre partis politiques, Fédération et Länder [25]. Plusieurs observateurs ont également rappelé qu’une constitution à vocation à être compréhensible et à fixer des principes fondamentaux et non à rentrer dans le détail de dispositions qui relèvent de la loi ordinaire [26]. Faute de quoi, la constitution perd son caractère de Loi fondamentale, dont l’objet est de fixer l’organisation de l’État et ses principes fondamentaux et non de contenir des dispositions traduisant la poursuite des politiques du temps présent [27].

Ces critiques et l’abandon des principes fixés antérieurement par la Loi fondamentale justifient un examen attentif des difficultés auxquelles avaient donné lieu leur application. Cette étude préalable s’impose d’autant plus que la réforme constitutionnelle s’inscrit à la fois dans une certaine continuité, tenant à l’existence antérieure de règles constitutionnelles relatives à l’endettement, et qu’elle pose dans le même temps un dispositif modifié et élargi intégrant les Länder et visant un effort global d’assainissement budgétaire. L’étude de la règle du frein à l’endettement dépasse du reste, et c’est tout l’intérêt de l’exemple qu’offre la réforme constitutionnelle de 2009 la seule question de la constitutionnalisation de l’exigence d’équilibre budgétaire. La Loi fondamentale interdit à la Fédération tout déficit structurel supérieur à 0,35 % du PIB, l’idée étant de ne pas dépasser au niveau de l’État, Fédération et Länder, un seuil maximal de 0,5 % du PIB [28], tandis que les Länder, à qui tout déficit structurel est interdit, ont l’obligation de transposer ces exigences dans leur propre constitution. Ce Pacte de stabilité interne, et ainsi désigné par la Commission de modernisation du fédéralisme, s’accompagne de mécanismes correcteurs devant sanctionner le dépassement des seuils prévus. La réforme constitutionnelle de 2009 s’explique, en effet, largement par le caractère fédéral de l’État [29] et cet élément mérite d’être relevé tant « les exigences du fédéralisme et de la politique financière semblent être antinomiques » [30], le premier parlant « de diversité (…) et d’autonomie » [31], le second « d’unité sinon de centralisation, du moins de coordination et de coopération » [32].

Il paraît d’autant plus intéressant de se pencher sur l’ensemble des enjeux découlant de cette réforme que 25 des 27 États membres de l’Union européenne ont signé un traité intergouvernemental [33] dans lequel ils s’engagent à transposer la règle d’équilibre budgétaire dans leurs systèmes juridiques nationaux « au moyen de dispositions contraignantes, permanentes et de préférence constitutionnelles » [34], selon un schéma qui s’inscrit assez largement dans la logique des principes et dispositifs mis en place en Allemagne par la réforme constitutionnelle de 2009. Dans une interview donnée en mai 2010, le président de la Cour constitutionnelle allemande se prononçait, du reste, pour la mise en place d’une réflexion visant à la création au niveau européen d’un système comparable au frein à l’endettement allemand afin de donner leur pleine effectivité aux règles découlant du pacte de stabilité et de croissance dont le contrôle effectif constituerait le maillon faible [35]. En ce sens, la règle d’Or pose clairement la question des relations entre l’ordre juridique communautaire et les ordres juridiques nationaux [36].

Dans ce contexte global, l’objet de cette étude consacrée à l’expérience allemande de constitutionnalisation de règles de limitation de l’endettement public sera donc d’identifier, au travers de l’examen de l’ancien (I) et nouvel article 115 (II) de la Loi fondamentale, les enjeux tenant certes à la constitutionnalisation de la règle d’équilibre, et portant notamment sur l’office qui peut être celui du juge constitutionnel, mais aussi d’analyser cette question au regard du caractère fédéral de l’État, ainsi que l’a clairement fait le constituant allemand en 2009. L’objet du droit comparé étant non seulement d’expliquer les règles et leur application, mais également d’identifier autant que possible les raisons pour lesquelles ces règles sont ainsi conçues et appliquées [37].