Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni

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II. Appréciation et implications du nouveau dispositif

A. Incertitudes et risques de manipulations

Derrière son apparent triomphe généralisé, le constitutionnalisme écrit cache mal ses limites intrinsèques et même l’échec — inévitable, à vrai dire — de son objectif avoué (ou implicite) : au minimum encadrer les phénomènes politiques, au maximum, prétendre les déterminer complètement. Or, même les constitutions écrites les mieux agencées connaissent des incertitudes ou des zones d’ombre, où apparaissent des écarts — quand ce ne sont pas des contradictions ouvertes — entre la lettre des énoncés à prétention normative et les phénomènes politiques réels. De plus, en pensant trop bien faire, le droit constitutionnel écrit prend le risque d’être instrumentalisé, manipulé ou, pire, détourné de ses objectifs initiaux.

Les mécanismes d’autodissolution et surtout de dissolution (automatique ou non) conditionnée ouvrent la voie à toutes sortes de « manipulations » et calculs tactiques que la complexité des configurations politiques et l’ingéniosité des acteurs ne permettent pas de prévoir entièrement à l’avance. Le juriste français se souviendra du conditionnement de la dissolution dans la Constitution de la IV^e République que les acteurs s’arrangèrent pour paralyser jusqu’à « l’accident » de 1955. D’autres exemples, à l’étranger, de parlementarisme par trop rationalisé confirment ce point. Le dispositif mis en place par le FTPA ne paraît pas pouvoir échapper à ce danger.

Tout d’abord, les termes de la loi sont tels qu’ils laissent ouvertes plusieurs questions.

• Dans l’hypothèse où une motion de censure a été adoptée, mais que la configuration parlementaire ne permet pas d’édifier une majorité positive pour soutenir un nouveau Cabinet, comment sera résolue la question du Premier ministre ? Le Premier ministre qui a fait l’objet du vote de censure peut être tenté de ne pas démissionner dans les quatorze jours pour continuer à bénéficier du « bonus » s’attachant à sa position officielle au moment des élections automatiquement déclenchées à l’issue du délai. A l’inverse, le Leader de l’Opposition pourrait revendiquer le droit d’être appelé immédiatement par la Reine pour former un nouveau cabinet, même minoritaire, ce qui lui permettrait d’affronter les élections consécutives à la dissolution automatique en position de force.

• Que se passera-t-il si le gouvernement perd un ou plusieurs votes importants, sur lesquels il a posé officiellement ou officieusement la question de confiance ? Ou bien si la majorité gouvernementale se disloque et que la situation parlementaire étant confuse, elle n’aboutit pas au vote d’une motion de censure expresse (par exemple si les Libéraux-démocrates quittaient la coalition sans vouloir s’associer à une motion de censure déposée par l’opposition travailliste) ? La dissolution habituellement décidée par le Premier ministre britannique en pareil cas n’étant juridiquement plus admise, elle ne serait pas davantage possible, désormais, en l’absence de vote d’une motion de censure. Et s’il se trouve alors plus d’un tiers de députés pour refuser de voter une motion d’autodissolution des Communes, la situation serait plus ou moins bloquée.

• On pourrait, d’autre part, imaginer qu’un Premier ministre « majoritaire » nommé par la Reine après la démission d’un Cabinet qui a fait l’objet d’une motion de censure, préfère demander à sa majorité de ne pas voter la motion de confiance afin que des élections anticipées soient organisées pour ratifier son accession au pouvoir (hypothèse proche de la situation de 1982 en R.F.A. lorsque H. Kohl remplaça H. Schmidt avec l’aide du parti libéral). Or, ici, la dissolution (automatique) interviendrait précisément dans l’hypothèse pour laquelle elle n’a pas été voulue, à savoir qu’une crise gouvernementale s’est résolue par la formation d’un cabinet reposant sur la confiance d’une majorité.
  
  
  

Il est à noter que cette loi pourrait n’avoir qu’une durée de vie limitée, dès lors que, conformément au droit constitutionnel britannique qui n’instaure pas de hiérarchie formelle entre les lois, elle peut juridiquement être aisément abrogée par une autre loi (« ordinaire »), notamment si, après les prochaines élections, il se trouvait à nouveau une majorité absolue à la Chambre. Celle-ci pourrait être tentée de rétablir le droit de dissolution libre du Premier ministre.

A vrai dire, il est une hypothèse où cette tentation pourrait être forte : un Premier ministre dont le Cabinet vient d’être l’objet d’une motion de censure sans qu’une majorité alternative « constructive » ne se forme, s’il ne parvient pas à obtenir une majorité des deux tiers des députés pour voter l’autodissolution, pourrait être tenté de faire abroger le FTPA par une loi adoptée à la majorité simple.

De tels scénarios sont envisageables, quoique d’une probabilité faible, car on peut penser que le coût politique d’une abrogation pure et simple du FTPA (c’est-à-dire menant au rétablissement du droit de dissolution entièrement inconditionné de l’Exécutif) est très (trop ?) élevé. Outre que le parti qui entreprendrait d’abroger le FTPA pourrait apparaître comme celui qui « change les règles du jeu » en cours de partie, et sans compter que le Parti travailliste avait, lui aussi, inscrit le principe du Fixed Term à son programme depuis plusieurs années, on peut se demander si l’esprit des temps ne rend pas difficile ce qui serait perçu comme un retour en arrière. Comme si, dans le constitutionnalisme démocratique contemporain, existait ce que l’on est tenté d’appeler une sorte d’effet-cliquet qui interdirait de revenir sur une législation considérée (à tort ou à raison, plutôt à tort, selon nous, en l’occurrence) comme plus « libérale » ou plus « démocratique », parce qu’elle donne le sentiment de favoriser un meilleur équilibre entre Gouvernement et Parlement, entre Majorité et opposition ou, mieux, une plus grand égalité des chances entre les différents partis politiques. Bref, il n’est pas impossible que le FTPA, en dépit de ses limites et de la considérable perte de souplesse qu’il provoque, reflète une nouvelle « moralité constitutionnelle » (ce terme, dans un sens évidemment différent de celui employé par Mill) dans l’ordre constitutionnel et la culture politique britanniques et soit, pour cette raison, politiquement difficile à abroger [15].

En tout état de cause, le nouveau mécanisme pourrait compliquer la formation d’un cabinet minoritaire, du moins si celui-ci est constitué après la censure d’un précédent cabinet : il ne pourra, en pareille hypothèse, échapper à la dissolution automatique que si une motion de confiance est votée, dans les quatorze jours, ne serait-ce qu’à la majorité relative, ce qui suppose l’abstention d’une partie de ses adversaires [16] (la différence avec le système ancien est que cette partie de l’opposition est directement sollicitée, au cours du scrutin sur la motion de confiance, mais invitée à ... ne pas prendre position). La perte de souplesse, du fait du dispositif mis en place par le FTPA, pour régler ce genre de situations est manifeste.

B. Ce que signifie la voie de la « rationalisation » pour la culture constitutionnelle britannique

Au-delà des difficultés pratiques que la rationalisation du droit de dissolution est susceptible de poser un jour, le FTPA revêt une importance considérable à un autre niveau, plus fondamental encore. Il représente, derrière son apparence relativement anodine, un tournant de la culture constitutionnelle britannique en ce qu’il introduit dans le système de gouvernement de Westminster cela même dont il avait jusque-là su faire l’économie depuis plus de deux siècles : rien moins que des éléments pour tenter de fixer — au moins en partie — le principe du gouvernement parlementaire lui-même par des règles juridiques écrites.

Car en évoquant les motions refusant ou accordant sa confiance au Gouvernement de Sa Majesté que la Chambre des Communes peut adopter, le FTPA inscrit dans le droit strict — même si c’est de manière allusive — le principe même du gouvernement parlementaire, à savoir que le cabinet dépend de la confiance d’un corps délibérant pour exercer ses fonctions. Certes, il n’est pas posé expressément qu’un cabinet doive, en principe et sous certaines conditions, démissionner en cas de « censure » (cette conséquence pratique du principe de la responsabilité politique demeure encore, outre-Manche, une convention de la constitution [17]). Mais le FTPA suggère (presque) ouvertement qu’un cabinet doit normalement jouir de la confiance (d’une majorité) de la Chambre. Sans doute, l’existence de cette confiance n’est pas imposée de manière expresse et en toute hypothèse : il suffit théoriquement que le lien de confiance ne soit pas mis formellement à l’épreuve par une initiative émanant de la Chambre ou bien du Cabinet.

Il n’en demeure pas moins que le FTPA procède à une rationalisation partielle, quoique de biais (si l’on peut dire) et non frontalement, du principe du gouvernement parlementaire [18], et que ce n’est pas rien pour les juristes. Il s’agit d’un début de rupture de principe avec la manière dont les Britanniques abordent le système parlementaire de gouvernement, qu’ils ont su progressivement inventer et durablement pratiquer avec bonheur et efficacité sous cette forme apparemment archaïque d’un ensemble de conventions greffées sur une structure juridique formelle (un système de balance des pouvoirs) en tant que telle non parlementaire. Ce trait profond de la culture constitutionnelle coutumière était tellement ancré dans les mentalités que dans les trois principaux anciens Dominions, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, qui sont pourtant, à l’inverse de la mère-patrie, dotés d’une constitution formelle [19], le principe de responsabilité parlementaire du cabinet n’est toujours pas explicitement reconnu par les textes et demeure, sans inconvénient majeur pour le fonctionnement de la démocratie, un principe constitutionnel non écrit.

Bien sûr, on observera que cette rationalisation opérée par le FTPA est, au final, modeste : outre le principe de responsabilité politique lui-même, l’obligation pour le cabinet de démissionner en cas de censure ne sont pas consacrés positivement [20]. On est, d’autre part, encore loin d’une formalisation de la fonction élective du Parlement — qu’un Anglais, Walter Bagehot, fut pourtant, comme on sait, le premier à mettre si nettement en avant dans la littérature sur le gouvernement parlementaire [21] —, encore que des textes récents (en vigueur ou en débat) montrent que cette idée fait son chemin [22]. Toutefois, on peut observer que le principe de la confiance présumée, inhérent à la variante dualiste classique du système parlementaire de gouvernement, est désormais ébréché, outre-Manche, puisque l’absence de vote d’une motion de confiance dans les quatorze jours suivant la censure d’un Cabinet entraîne automatiquement la dissolution des Communes. Désormais, un nouveau cabinet peut avoir intérêt à solliciter et à obtenir un vote de confiance expresse pour éviter une dissolution non souhaitée.



Il n’est, en somme, plus possible, depuis l’entrée en vigueur du FTPA d’affirmer que le gouvernement parlementaire ne repose pas, au Royaume-Uni, sur le droit strict, et c’est en cela qu’un tournant s’est produit dans la culture constitutionnelle britannique. Seul l’avenir dira s’il est irréversible mais, cela a été dit plus haut, il paraît difficile de penser que la tendance à la juridicisation amorcée ne sera pas poursuivie. C’est une autre question que celle de savoir si ce tournant est bien venu. On ne modifie pas sans dommage une tradition multiséculaire. Les effets de mirage provoqués par l’abondance de règles écrites sont pourtant nombreux mais résister à leur charme fascinateur suppose, chez les élites gouvernantes, une prudence et une subtilité qui manquent singulièrement à notre époque.

Armel Le Divellec est Professeur de droit public à l’Université de Paris II (Panthéon-Assas)

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