Vers la fin du « parlementarisme négatif » à la française ?
Une problématique introductive à l’étude de la réforme constitutionnelle de 2008-2009
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Thèmes : gouvernement parlementaire - France - Ve République - Parlement - gouvernement - droit parlementaire - Exécutif
Français
Le parlementarisme pratiqué en France depuis 1958 peut être qualifié de « négatif » en ce qu’il limite, sur le plan tant des normes du droit de la Constitution que des pratiques convergentes du système de gouvernement, les assemblées délibératives à un rôle essentiellement réactif à l’égard de l’Exécutif : le Parlement français a finalement rarement pesé de manière positive sur la conduite de la politique nationale. Les réformes constitutionnelles de 2008-2009 ont considérablement remis en cause cette logique sur le plan technique du droit constitutionnel formel et du droit parlementaire. Il n’est toutefois pas certain que cela suffise à entraîner une véritable mutation des comportements tant le parlementarisme de la Ve République reste surdéterminé par l’emprise présidentielle.
English
Is French « negative parliamentarism » coming to an end ? An introductive discussion to the study of the constitutional reform of 2008-2009.
The French practice of parliamentarism since 1958 might best be described as “negative”. Both on a normative level and on a practical level, the role of the deliberative assemblies seems to be essentially restricted to one of mere reaction to the decisions of the executive. All in all, the French parliament has had little positive impact on national policymaking. The constitutional reform of 2008-2009 has called into question this logic of French constitutional and parliamentary law. However, it may prove insufficient to significantly transform the practices of the main actors of the French political system, given the influence of the Presidency on French parliamentarism under the Fifth Republic.
Deutsch
Das Ende des ,,negativen Parlamentarismus’’ französischer Prägung ? Zur Problematik der Verfassungsreform 2008 in Frankreich
Der in Frankreich seit 1958 praktizierte Parlamentarismus kann als ,,negativ’’ bezeichnet werden, weil sowohl die technischen Bestimmungen des Verfassungsrechts als auch die konvergierende Praxis des Regierungssystems insgesamt die Parlamentskammer auf eine im wesentlichen reaktive Rolle gegenüber der Exekutive beschränken : das französische Parlament übt einen ziemlich geringen positiven Einfluss auf die Regierungsgeschäfte. Die grosse Verfassungsreform von 2008-2009 hat wichtige Veränderungen auf dem Gebiet des formalen Verfassungsrechts und des Parlamentsrechts gebracht. Es ist jedoch zu bezweifeln, ob dies genügen wird, um die negative Logik des französischen Parlamentarismus umzuwandeln, sosehr dieser von dem Einfluss des Staatspräsidenten beherrscht bleibt.
1. L’étude des assemblées parlementaires pâtit depuis longtemps, en France (et parfois ailleurs), des très nombreux malentendus qui affectent sa subtile problématique elle-même. Cette dernière dépend tout d´abord de la nature spécifique du droit en général, du droit constitutionnel en particulier. Il faut à cet égard commencer par rappeler l´inanité d’une abstraite vision duale qui prétendrait distinguer le droit (constitutionnel) « dans les livres » et le droit (constitutionnel) « dans la réalité ». René Capitant et Charles Eisenmann, pour citer deux grands savants de l´époque récente, ont naguère (et parmi d´autres) souligné qu´il entre évidemment dans le travail propre du juriste de se préoccuper de l’effectivité et de l’application du droit (ou mieux : des énoncés à prétention normative) [1]. Autrement, il importe de réaliser que ce que l´on appelle la « pratique » n´est pas entièrement détachable du droit, qu´elle est même souvent un moment de la fabrication du droit lui-même [2] — ce qui, évidemment, ne veut pas dire que toute pratique soit, en matière constitutionnelle, du droit. Ce point assez élémentaire mais fondamental explique qu´il m´apparaisse, avec d´autres, judicieux de parler de droit politique. C´est dire également que les études relatives aux assemblées parlementaires (comme à toute institution politique) ont, à l´évidence, besoin d´être nourries par les échanges entre universitaires et praticiens.
Il n´en demeure pas moins que la science constitutionnelle française a surtout un urgent besoin de conceptualisations, spécialement en matière de système de gouvernement, domaine dans lequel la doctrine se contente depuis longtemps de schémas trop grossiers, quand ils ne sont pas tout simplement faux. Ainsi, une analyse exigeante du Parlement et du « nouveau droit parlementaire » ne saurait faire l´économie d´une mise en situation conceptuelle problématique.
Le droit parlementaire, matière en apparence essentiellement technique, est, en tant que partie du droit constitutionnel (Marcel Prélot), sous-tendu par les problématiques de ce dernier. Il ne peut donc être appréhendé utilement en faisant abstraction de la position constitutionnelle propre des assemblées dans un État donné. Plus précisément, celles-ci ne sauraient jamais être analysées utilement indépendamment de leur relation structurelle vis-à-vis de l’Exécutif. En l’occurrence, le principe de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement comporte inévitablement de puissantes implications que l’on ne saurait sous-estimer, même pour l’appréciation des parties techniques du droit parlementaire.
2. L’examen des conséquences induites par l’importante révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et ses prolongements (par des textes d´accompagnement et de concrétisation) [3] fournit une bonne occasion de tenter de tester la démarche ici esquissée. Après environ deux années d’application, il est possible de dessiner un bilan provisoire de la réforme. Encore convient-il de savoir comment évaluer celle-ci et déterminer ce que l’on peut raisonnablement en attendre. Si l’analyse devait être engagée en l’absence de conceptualisation et de problématisation préalables, elle risquerait de pécher par naïveté et d’aboutir immanquablement à des déceptions.
C’est pourquoi il me parait important de montrer que les réformes de 2008-2009 s’inscrivent dans un panorama constitutionnel propre à la Ve République, que je propose de qualifier de « parlementarisme négatif » (ou de logique négative du parlementarisme) [4]. Il sera ensuite possible de mieux appréhender le sens des changements formels du droit réalisés en 2008-2009 et des effets qu´ils ont pu susciter chez les acteurs constitutionnels.
3. On ne s’attardera pas longuement ici à démontrer que le système de gouvernement de la Ve République est évidemment rattachable à la famille des régimes parlementaires, même si une partie des analystes (qu´ils soient juristes, politistes ou autres) croit pouvoir en douter, en raison des fortes spécificités du système français. En dépit du rôle éminent joué, comme on sait, par le Président de la République, le système ne cesse pourtant pas d’être structurellement parlementaire : non seulement les règles juridiques formelles (en particulier le principe de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement) y sont en vigueur – et l´on peut, pour être plus précis, indiquer que son cadre juridique est celui du parlementarisme dualiste renouvelé –, mais son fonctionnement réel (quels qu’en soient les bizarreries et les défauts) lui aussi rattache sans conteste la Ve République aux logiques essentielles du parlementarisme.
Il est non moins certain que la démocratie française se caractérise, depuis 1958, par un système de gouvernement original, que j’ai proposé d’appeler un système parlementaire à captation présidentielle [5]. La formule permet de traduire le fait que si le Président jouit d’une telle faculté de diriger la politique nationale, c’est parce qu’il s’appuie sur les ressorts du parlementarisme (en l’occurrence, un parlementarisme majoritaire). Sauf l’hypothèse particulière de la cohabitation, qui est comme une exception confirmant la règle, la majorité parlementaire reconnaît le Président pour son chef. Dès lors, elle soutient toutes ses initiatives (ou presque) et le Président peut ainsi « capter » les ressorts du parlementarisme majoritaire à son profit politique. Les principaux processus constitutionnels officiels de décision (procédure législative, délibérations internes du gouvernement, pouvoir réglementaire) se déroulent, apparemment, comme dans les autres démocraties parlementaires occidentales, mais ils sont en réalité initiés par le chef de l’État et convergent politiquement vers lui. Le Premier ministre français est apparemment dans la même situation qu’un Premier ministre britannique ou allemand, mais il travaille en réalité pour le compte de la politique présidentielle, non pour sa seule ligne politique propre. L’emprise présidentielle est juridiquement insaisissable (en dehors, peut-être, d’une partie importante du pouvoir de nomination aux grands emplois de l’État et de la sphère publique) puisqu’il ne détient, en droit, presque aucune compétence de pilotage direct des affaires de l’État. Bref, le Président utilise, mieux : il capte ces ressorts du gouvernement parlementaire ; c’est ce qui, constitutionnellement, fait sa force profonde.
Notes
[1] « Le droit positif n’est pas le droit posé par un législateur, il est le droit en vigueur, c’est-à-dire le droit appliqué... » souligne ainsi Capitant (« Le droit constitutionnel non écrit », Mélanges François Gény, t. III, Sirey, 1934, rééd. dans ses Ecrits d’entre-deux-guerres, Ed. Panthéon-Assas, 2004, p. 298). C. Eisenmann, « Droit constitutionnel et science politique », RIHPC, 1957, p. 72-85 (rééd. dans ses Ecrits de théorie du droit, de droit constitutionnel et d’idées politiques, Ed. Panthéon-Assas, 2002, p. 511-524). Ce dernier répondait alors aux prétentions de certains adeptes d’une science politique en voie d’autonomisation à l’égard des facultés de droit, opération menée au nom de la nécessité d’appréhender le réel, la vie politico-constitutionnelle vivante.
[2] Constat empiriquement opéré par tous les spécialistes du droit parlementaire depuis Eugène Pierre et corroboré par les travaux de Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Louis Pezant. Il rencontre d´ailleurs, à certains égards, les analyses théoriques d´un Michel Troper sur le rôle de la volonté dans l’interprétation du droit.
[3] Notamment plusieurs lois organiques et ordinaires adoptées en 2009 et 2010, ainsi que les modifications des règlement des assemblées en mai et juin 2009.
[4] Je précise que ce qualificatif n’implique pas en lui-même, à mes yeux, une appréciation dépréciative sur le type de parlementarisme de la Ve République. Il vise simplement à mettre en relief ce qui m´apparait, au plan strictement scientifique et descriptif (au sens où l´entendrait un positiviste rigoureux), comme son caractère intrinsèque principal. Que je sois amené à formuler par ailleurs un jugement d´ensemble essentiellement critique voire « défavorable » sur ce parlementarisme relève d´un autre registre, « engagé » ou de lege ferenda.
[5] On me pardonnera de renvoyer à mon article « Le Prince inapprivoisé. De l’indétermination structurelle de la Présidence de la Ve République », Droits, n°44, 2007, p. 101-137.
