rincipaux défenseurs du modèle de la République parlementaire érigé sous la Troisième, les radicaux ont forcément pâti, en tant qu’objet d’études de leurs doctrines comme de leur interprétation des normes constitutionnelles, de l’écroulement de ce modèle en 1940 et en 1958. Souvent, en effet, les représentations, les corpus et les interprétations au nom desquels les partis ou les acteurs politiques majoritaires ont défendu les institutions en place ne sont que trop partiellement analysés, pour la Troisième République comme pour les suivantes. Pourtant, leur examen approfondi est essentiel, tant pour comprendre les conditions du fonctionnement des institutions en cause que pour aider à saisir comment ces conceptions ont directement ou indirectement pesé dans la formation des régimes qui ont choisi. C’est toute l’importance de l’ouvrage de Jérôme Henning sur Le radicalisme d’Édouard Herriot et la crise des institutions (1905-1954), issu de sa thèse de doctorat d’histoire du droit[1], récompensé par le prix spécial du Sénat en 2018 et par le prix Jean Bodin 2018 d’Aix-Marseille Université, qui vient combler un vide historiographique en procédant à une analyse remarquable et exhaustive des théories institutionnelles d’une partie des radicaux durant la première moitié du xxe siècle.
Au sein d’un radicalisme traversé par des courants divers, Jérôme Henning a choisi d’étudier tout particulièrement la tendance initiée, animée et incarnée par Édouard Herriot, trois fois président du Conseil, plusieurs fois ministres, trois fois président de la Chambre, puis de l’Assemblée nationale, et de le faire sur l’ensemble de sa vie politique, depuis son élection à la mairie de Lyon en 1905 jusqu’en 1954 et sa dernière intervention dans l’Hémicycle contre le projet de Communauté Européenne de Défense (C.E.D.). Ce courant Herriot, l’auteur a choisi de le qualifier de radicalisme « institutionnel ». En « rupture profonde » avec les radicaux de la fin du XIXe siècle, ce courant Herriot « fonde toute sa doctrine sur l’acceptation définitive des institutions de la Troisième République, parce qu’il considère que « c’est par le perfectionnement institutionnel – politique comme administratif – de la Troisième République, que les radicaux réaliseront pleinement l’idéal républicain » (p. 9).
C’est donc « le rapport d’Herriot au régime parlementaire qu’il a pratiqué, voire incarné pendant de cinquante ans » (p. 11) que l’auteur a choisi d’interroger pour mesurer son influence sur la crise récurrente des institutions françaises dans la première moitié du xxe siècle. La période étudiée est, en effet, marquée par la persistance, après la Première Guerre Mondiale, d’une véritable « crise de régime », comportant, selon Jérôme Henning, « deux branches, l’une politique, l’autre juridique, qui se nourrissent l’une et l’autre, mais avec des causes et des effets différents ». La « branche politique » renvoie à l’instabilité ministérielle provoquée par l’organisation déficiente du système des partis. La « branche juridique » correspond au mauvais fonctionnement des mécanismes institutionnels « avec pour principal effet une carence dans la production du droit capable de résoudre la crise de régime » (p. 12). Une crise que les acteurs politiques et parlementaires ne parviennent pas à surmonter, faute de parvenir à un véritable consensus sur les solutions à y apporter entre l’amélioration des mœurs politiques comme des méthodes parlementaires, ainsi que le pense Herriot, et la révision constitutionnelle comme le réclament André Tardieu ou Gaston Doumergue. Selon la thèse défendue par l’auteur, la responsabilité des radicaux dans cette crise des institutions ne doit pas être écartée. Elle est même complète du fait du rôle politique majeur qu’ils ont exercé durant ces décennies, conjugué à une culture politique radicale qui allie « réformisme social » et « conservatisme institutionnel » en considérant que « la réforme de la société ne peut être réalisée qu’à travers une République institutionnellement stable » (p. 21).
D’un point de vue méthodologique, saisir la pensée constitutionnelle du radicalisme institutionnel appelait à prendre en compte, autant que le contenu même de cette pensée, les fluctuations du jeu politique, le contexte immédiat dans lesquels les positions d’Herriot et du Parti radical, placés en « position centrale dans la formation des majorités », se forgent et évoluent. Jérôme Henning y réussit pleinement. Afin de dégager la représentation que Herriot se fait des institutions et de leur pratique, il a choisi de conjuguer « deux perspective de l’histoire constitutionnelle : normative-institutionnelle et doctrinale » (p. 27). Dans cette approche, il a aussi été amené à appréhender de façon large le champ de réflexion du radicalisme institutionnel : lois constitutionnelles, règlements des assemblées, lois électorales, coutumes constitutionnelles, pratiques créatrices de droit. Il a également été conduit à ne pas s’en tenir « à la distinction académique entre matière constitutionnelle et matière administrative » pour étudier les solutions proposées par Herriot à la crise des institutions. L’auteur a pris soin, enfin, de tenir compte « des réflexions méthodologiques offertes par les avancées de l’histoire politique contemporaine » (p. 31).
Pour étudier l’influence du radicalisme d’Herriot sur les évolutions institutionnelles de la Troisième République, la part – positive ou négative – prise dans la recherche de remèdes à la crise des institutions, Jérôme Henning a choisi de retenir l’été 1926, un moment constitutionnel peu étudié et dont il montre toute l’importance, comme marquant une césure majeure, « un moment d’évolution brutale du radicalisme institutionnel » (p. 41) entre réformisme et conservatisme. Fin de l’expérience du cartel des gauches, porté au pouvoir sous la direction d’Herriot en 1924 et qui s’écroule sous les coups de boutoir de la crise financière, l’été 1926 constitue bien une césure majeure pour le radicalisme institutionnel entre, d’une part, un réformisme soucieux de « refaire la République en voulant améliorer sa structure », en cherchant à « adapter le régime parlementaire aux exigences des temps nouveaux » (p. 39) et, d’autre part, un conservatisme institutionnel quasi absolu qui se déploie à partir de cette date pour s’opposer à toute remise en cause d’un modèle républicain que les radicaux considèrent comme ayant atteint un stade ultime de sa construction. C’est cette distinction qui ordonne les deux parties du plan retenu par l’auteur.
La formation du radicalisme d’Herriot
Avant de considérer successivement ce réformisme et ce conservatisme institutionnels radical, Jérôme Henning consacre un très érudit chapitre préliminaire à la formation du radicalisme d’Herriot, aux fins de questionner la « matrice intellectuelle » au fondement de son action politique et institutionnelle.
D’abord, les « référents philosophiques, idéologiques ou historiques » (p. 43) auxquels a adhéré le jeune Édouard Herriot, né en 1872, entré à l’École Normale Supérieure en 1894 et qui sera toute sa vie durant l’incarnation de cette « République des professeurs » qu’est la Troisième après 1900. L’auteur met en lumière son hégélianisme, un « hégélianisme de gauche » (p. 48) fondé sur la « conviction que l’idée et l’action ne sont que les deux moteurs d’un vaste mouvement de progrès qui dirige l’histoire » (p. 49). De sa lecture d’Hegel, Herriot retire la conviction qu’héritière de la Révolution française, la Troisième République réalise « la forme juridique [action] adéquate à l’institutionnalisation de la liberté [idée] » (p. 51). Elle est « le régime du progrès historique, si ce n’est celui de “la fin de l’histoire” » (p. 54). Jérôme Henning étudie ensuite un « marqueur fort de la pensée d’Herriot », l’idée que la politique doit être « guidée par la science », qu’elle « doit concevoir des cadres inspirées par les conclusions de la science, notamment la biologie » tout en favorisant « la réalisation et la diffusion des découvertes scientifiques » (p. 57). On y découvre ici deux maîtres inattendus (!) du futur pontife radical : Ernest Renan, celui qui donne « une analyse scientifique de l’histoire religieuse, (p. 59) dans sa Vie de Jésus, ainsi qu’Hyppolite Taine et ses apports méthodologiques sur, « l’observation de faits » et sur le concept du « déterminisme historique » (p. 60). Le « référent révolutionnaire », considéré par Herriot comme « le socle historique fondamental de la République » (p. 67), est plus attendu. Il n’en est pas moins essentiel chez celui qui a consacré ses deux thèses à Madame Récamier et ses amis et à Un ouvrage inédit de Mme de Staël. Les « Fragments d'écrits politiques » (1799). Dans une perspective véritablement englobante, l’héritage révolutionnaire dont le radicalisme d’Herriot se veut le légataire, accorde ainsi une grande place, la principale même, aux doctrines et aux réalisations des girondins comme des thermidoriens. Ainsi, à ses yeux, Madame de Staël et du groupe de Coppet, et les républicains du XIXe siècle, tels Lamartine et Ledru-Rollin, en auraient été des passeurs vers le radicalisme. Jérôme Henning le montre bien. Pour Herriot, c’est toute la force du radicalisme que d’être le seul capable, à l’inverse du socialisme, d’opérer une « conciliation » (p. 81) entre les tendances socialistes et libérales héritées par la Révolution de la pensée des Lumières, afin d’en faire bénéficier la République.
Puis, l’auteur revient sur les facteurs plus circonstanciels, mais non moins importants, qui ont nourri à la fin du xixe siècle et au début du siècle suivant, la pensée politique d’Herriot. D’abord, la crise provoquée par l’Affaire Dreyfus, pendant de laquelle des positions pris par l’Église, il tirera un attachement, toujours renouvelée à une « laïcité intransigeante » comme « condition nécessaire à la neutralité des institutions » (p. 84). Ensuite, les grands débats et controverses qui animent alors le parti radical, dans lesquelles Herriot se reconnait pleinement tant dans les thèses solidaristes de Léon Bourgeois que dans celles institutionnelles d’Alain appelant à « protéger l’individu contre la puissance étatique » (p. 92). Et, enfin, la querelle entre radicalisme des comités incarné par Combes, prioritairement anticlérical, et radicalisme proconsulaire de Clemenceau, avant tout anti-collectiviste, selon les typologies établies par Albert Thibaudet. Herriot penche clairement du côté du combisme, en particulier au moment du Congrès radical de Nancy de 1907 quand il prépare avec Camille Pelletan le nouveau programme du parti privilégiant « pacifisme, union des gauches et radicalisme socialisant » (p. 102), un programme qui abandonne la critique radicale des institutions de 1875 pour les accepter pleinement.
Le réformisme institutionnel radical
Dans la première partie, Jérôme Henning s’attache au réformisme radical et à son déploiement, avant 1926, sur deux champs, celui des réformes administratives et sur celui d’un parlementarisme modernisé.
Le réformisme territorial, économique et social du radicalisme institutionnel
Pour Herriot, « rénover la République implique de modifier son administration », de réformer son organisation territoriale « en fonction du progrès démocratique et scientifique ». Jérôme Henning consacre, ainsi, des développements très intéressants au « projet décentralisateur » (p. 111) d’Herriot, axé, avant tout, sur la commune, cellule historique de base de l’organisation de l’État, celle qui répond le mieux, à ses yeux, aux réalités sociologiques et aux exigences de la démocratie sociale, comme à celles de la modernité et des mutations socio-économiques en cours. Ainsi, le maire de Lyon ne sera jamais particulièrement favorable au développement des institutions supra-communales. Le moteur de son « projet décentralisateur », c’est l’extension du socialisme municipal, entendu au sens d’une municipalisation des services publics. Sous son long mandat à Lyon ; il la déclinera dans de multiples domaines industriel et commercial, urbanistique, sanitaire, social ou scolaire, par le recours du procédé de la régie directe. À partir de l’exemple lyonnais, Jérôme Henning s’attache aussi à étudier la perception qu’a l’État central du développement du socialisme municipal : de la méfiance initiale dans les premières années du siècle, à l’« encouragement » pendant la Grande Guerre et au « mouvement de recentralisation menée par Clemenceau » après-guerre, symbole d’une « réaction étatique alors fortement critiquée par Herriot » (p. 159).
L’auteur examine ensuite les réformes prescrites et entreprises par le radicalisme institutionnel relativement à la mise en place progressive de l’État-providence. Le radicalisme des premières années du xxe siècle, combiste ou clémenciste, n’était pas favorable à l’interventionnisme étatique. Avec Herriot, les radicaux fixent de « nouvelles missions » à l’État républicain, admettant désormais « la nécessité de l’intervention de l’État dans l’économie[2] » (p. 169) à condition, toutefois, que celui-ci ne verse pas dans le dirigisme, que le droit de propriété et la liberté du commerce, hérités de la Révolution, ne soient pas remis profondément en cause et que l’action conduite vise avant tout à « résoudre la question sociale » (p. 170). Pour les radicaux, le développement de l’État-providence impose « l’extension des services administratifs traditionnels à de nouveaux domaines » (p. 177). Des services publics industriels et commerciaux qui seront gérés selon le mode de la régie intéressé, plus efficace économiquement et pour associer les agents aux résultats de l’entreprise. Jérôme Henning le souligne, « l’idéal républicain », « la réalisation d’une justice sociale, qui implique l’égalité réelle » (p. 182) sont au fondement de cet interventionnisme radical. Il s’agit de réaliser la démocratie sociale, grâce au socialisme municipal, et de renforcer la démocratie politique, tout particulièrement par une meilleure éducation du citoyen.
Le développement de l’État-providence appelle, aux yeux des radicaux, à « un grand plan de rénovation administrative inspiré du scientisme ». Mais les solutions qu’ils proposent renvoient, là-encore, à des enjeux propres à la culture politique radicale.
D’abord, largement nourrie de la pensée d’Alain, « la peur de la bureaucratie » (p. 195) en ce qu’elle pourrait profiter de l’établissement de État-providence pour proliférer encore davantage. Les radicaux dénoncent « la tendance moderne du déplacement du pouvoir décisionnel du politique vers l’administratif » (p. 196). L’administration prétend se faire elle-même productrice de normes, alors qu’aux yeux d’Herriot, « le Gouvernement et le Parlement ont seuls la capacité de créer un droit cohérent et efficace. Car eux seuls ont une vision d’ensemble des problèmes économiques et sociaux » (p. 198). Pour limiter le phénomène bureaucratique, en mettant en œuvre un contrôle politique sur l’administration, le radicalisme institutionnel préconise de développer les pouvoirs des commissions parlementaires, en particulier pour contrôler de l’administration. Les radicaux veulent aussi encourager la syndicalisation des fonctionnaires à partir de l’idée singulière que « le pouvoir des hauts-fonctionnaires, très peu enclins à suivre la politique de la gauche, sera contrebalancé par des syndicats internes qui feront valoir les vues des classes moyennes » (p. 201).
Le réformisme institutionnel radical préconise aussi le développement des administrations spécialisés, jugé « conforme aux méthodes scientifiques » (p. 203), des administrations consultatives, comme le nouveau Conseil National Économique institué en 1925 « pour guider l’État dans le développement de ses prérogatives économiques et sociales (p. 208). Les radicaux entendent parallèlement renforcer considérablement les fonctions consultatives de la Cour des Comptes au détriment de celles du Conseil d’État qui, pour les radicaux, demeure un « organe impérial et monarchique » (p. 204), considéré comme « inadapté aux évolutions modernes de l’État » (p. 205). Paradoxalement, « face au phénomène bureaucratique, les radicaux proposent de développer une forme de technocratie. L’ère des techniciens doit se substituer à celle des bureaux pour permettre ainsi à l’administration française de passer ainsi des procédés arbitraires aux méthodes scientifiques ». En définitive, l’action conduite par les radicaux en 1924-1925 aboutira davantage à une « complexification de l’administration de l’État par l’ajout d’organes consultatifs qu’à une meilleure organisation de celle-ci » faute pour eux d’avoir accepté le « dessaisissement des administrations traditionnelles ». C’est toute l’ambiguïté, admirablement mise en lumière par Jérôme Henning, du projet radical : « comment réformer sans rompre avec l’héritage révolutionnaire et républicain ? » (p. 213).
Un parlementarisme modernisé et raisonné
Parallèlement, Édouard Herriot entend rénover le parlementarisme français, l’adapter à la modernité, en fondant un nouvel équilibre entre Parlement et Gouvernement « par l’usage de la méthode scientifique » (p. 218). Une entreprise de rénovation qui, comme le souligne Jérôme Henning, se heurte d’emblée à deux obstacles principaux : d’abord le refus opposé à toute révision des lois de 1875 ; ensuite, le postulat que toute modernisation des institutions impose un accroissement important des prérogatives parlementaires et mezzo voce de celles du gouvernement.
Certes, le projet modernisateur d’Herriot consacre quelques propositions au pouvoir exécutif, en particulier à la réorganisation de la présidence du Conseil et la faculté du chef du gouvernement de pouvoir s’appuyer désormais sur le Conseil National Économique pour conduire la politique économique et préparer les textes de loi afférents. Mais c’est bien peu par rapport à l’accroissement des pouvoirs du Parlement que réclame Herriot dans ses fonctions législatives comme dans celles de contrôle afin que les assemblées renforcent encore leur place dans le processus décisionnel. Il veut d’abord étendre le champ d’intervention de la loi, « corollaire des nouvelles missions attribuées à l’État », parce que le Parlement est le principal « lieu de dialogue et de compromis nécessaire à l’élaboration des politiques nationales légitimes » (p. 237) et le seul à pouvoir garantir le respect des libertés publiques. Il entend également renforcer les prérogatives des assemblées en matière de contrôle à travers leurs commissions permanentes, en particulier dans le domaine des relations internationales. Ce décalage entre la revalorisation en faveur du Parlement et les réformettes envisagées au profit du pouvoir exécutif constitue en fait la principale explication de l’échec des conceptions radicales à apporter des réponses pertinentes à la crise des institutions.
C’est que, pour Herriot, « le développement d’un parlementarisme de collaboration [qu’il réclame, ne peut se concevoir qu’à travers] la diminution du pouvoir exécutif traditionnel » (p. 253). Cette conviction l’amènera à être le plus féroce contempteur du recours aux décrets-lois par le ministère Poincaré en 1924 comme dans le projet Briand-Caillaux en 1926, qu’il fait échouer personnellement, en descendant du perchoir pour s’y opposer. Il sera, aussi, un des principaux adversaires de la tentative de restauration de la fonction présidentielle entreprise par Alexandre Millerand et jouera un rôle majeur pour forcer ce dernier à démissionner en juin 1924. Pour Herriot, c’est bien le Parlement qui doit tirer profit du développement du « parlementarisme de collaboration ». Le renforcement du contrôle parlementaire passe d’abord, aux yeux des radicaux, par le retour au scrutin uninominal d’arrondissement abandonné en 1919 pour l’élection des députés. Ce sont les thèses d’Alain, Jérôme Henning le montre bien, qui triomphent avec le rétablissement de ce mode de scrutin en 1927, celles favorables à la mise en place d’une « assemblées de contrôleurs […] eux-mêmes surveillés par les électeurs » (p. 288). L’amélioration du contrôle parlementaire passe aussi, pour le radicalisme institutionnel, par l’allongement de la durée des sessions parlementaires favorisant la permanence du contrôle, par le développement de nouveaux outils comme les questions orales, par l’adoption, impulsée par Herriot avec l’aide de Joseph Barthélémy président de la commission du Suffrage universel, de réformes règlementaires sur la procédure d’urgence pour l’examen des textes comme sur l’amélioration de l’organisation des séances publiques.
Tout en mesurant les dysfonctionnements du parlementarisme et la crise persistante des institutions, le radicalisme institutionnel ne voit pourtant de solution que dans l’accroissement des pouvoirs des assemblées. C’est que, comme le souligne Jérôme Henning, pour Herriot, « la République est précisément le régime politique qui donne aux assemblées la maîtrise totale de l’ensemble de l’action politique » (p. 309). L’exécutif demeure ainsi l’impensé de la doctrine du radicalisme institutionnel. Voulue sincèrement par Herriot comme une étape majeure de la rénovation du parlementarisme, l’expérience du Cartel des gauches, qui mériterait ici quelques développements, n’a abouti, en définitive, qu’à aggraver encore davantage la crise institutionnelle latente, au point de contraindre le régime à faire, une nouvelle fois, appel au sauveur, en l’occurrence Raymond Poincaré, pour conjurer le péril d’une faillite financière. Tournant majeur, la crise de l’été 1926 fait « basculer le radicalisme d’Herriot d’un réformisme à un conservatisme sur les questions institutionnelles » (p. 312).
Le conservatisme institutionnel radical
A partir de 1926, au nom d’une « tradition républicaine » qui correspond surtout à la pratique suivie depuis 1879, le radicalisme institutionnel d’Édouard Herriot va se convertir à un conservatisme intransigeant pour rejeter toute réforme en profondeur des lois de 1875, malgré quelques concessions en pratique à la fin des années 1930, et pour s’opposer au nouveau projet constitutionnel discuté à la Libération.
La réforme empêchée de la Troisième
C’est d’abord à des épisodes souvent méconnus que s’attache de façon novatrice Jérôme Henning : les tentatives des ministères Tardieu et Laval, entre 1929 et 1932, contre les radicaux, de faire évoluer la pratique institutionnelle pour rétablir l’autorité gouvernementale, le premier à travers le recours systématique à la question de confiance, le second par une stratégie habile destinée à maîtriser l’ordre du jour de la Chambre. Les radicaux vont aussi faire échouer toutes les réformes électorales, la réforme des modalités du scrutin majoritaire portée par Mandel en 1932, comme la réforme proposée par les socialistes au printemps 1934 pour mettre en place le scrutin proportionnel. Tout l’intérêt des développements que Jérôme Henning consacre, ensuite, à l’échec, mieux connu, du projet Doumergue de révision constitutionnelle en 1934, est d’analyser cet épisode du point de vue du Parti radical, de montrer comment Herriot, hostile à toute révision, parvient progressivement, au fil des congrès du parti, à circonscrire ceux des radicaux, sensibles à la nécessité de réviser, au moins partiellement, les lois de 1875, pour faire échouer la réforme.
Toutefois, la persistance des effets de la crise institutionnelle au mitan des années 1930 va contraindre Herriot et le Parti radical à accepter certaines concessions, voulues provisoires, aux pratiques de la Troisième République. Sur une question essentielle, le recours à la pratique des décrets-lois auquel Herriot n’a cessé de s’opposer dans les années 1920, Jérôme Henning élabore une véritable théorie radicale des conditions de leur utilisation à la fin des années 1930[3]. Pour Herriot, ces décrets‑lois ne doivent être mis en œuvre que pour des motifs de « salut public » (p. 374), notion toute politique. Il en justifie désormais l’usage comme un moyen de restaurer la souveraineté du peuple face à des périls ambiants : « la montée des puissances de l’argent » (p. 377) sur fond de crise économique, ou celle du fascisme, marquée par les campagnes antiparlementaires conduites par l’extrême-droite. Nicolas Roussellier[4] a analysé le changement de paradigme intervenu entre les délégations législatives accordées dans les années 1920, porteuses d’économies à faire pour l’État, et celles accordées dans les années 1930 destinés à mettre en place des politiques économiques interventionnistes. Jérôme Henning apporte un contrepoint très utile à ces travaux, en montrant combien les conditions de la validation parlementaire de ces délégations ont été tributaires du rôle pivot joué par les radicaux dans les majorités en place. Afin de protéger les prérogatives parlementaires, le radicalisme institutionnel d’Herriot a toujours été soucieux de fixer très précisément l’objet de ces délégations, d’en prévoir strictement la durée d’autorisation et de ratification, d’en organiser les modalités de contrôle par les assemblées et dans le pouvoir exécutif lui-même, au sein du conseil des ministres. Autre concession faite par le radicalisme institutionnel à la fin de la Troisième, en particulier par Herriot, président de la Chambre à partir de 1936, l’acception d’une, « limitation des prérogatives financières du Parlement » (p. 396), tout particulièrement à l’occasion du vote des budgets auxquels l’auteur consacre des analyses très précises.
Malgré ces aménagements acceptés, la plupart du temps, pour résoudre provisoirement la crise institutionnelle et sous l’influence d’Herriot lui-même, considéré au sein de sa famille politique, comme le garant de la défense des prérogatives parlementaires, les radicaux resteront malgré tout jusqu’à la fin de la Troisième République les tenants d’un conservatisme institutionnel absolu.
La préservation du modèle républicain de la Troisième face au changement de régime
Aussi bien après le 10 juillet 1940 qu’à la Libération, les radicaux se sont avérés incapables intellectuellement d’admettre que la Troisième République, pour eux le « régime définitif » de la France républicaine, avait vécu.
Jérôme Henning met d’abord en lumière comment Herriot a construit pendant la guerre une « théorie de continuité républicaine au fondement et aux conclusions différentes de la théorie établie en même temps par la France libre » (p. 412). Herriot, pour sa part, admet la validité du vote du 10 juillet 1940, intervenu selon des modalités constitutionnelles peu contestables. À ses yeux, c’est surtout le « coup d’État du 11 juillet » (p. 417) à travers les actes constitutionnels par lesquelles le maréchal Pétain s’est attribué la plénitude du pouvoir gouvernemental et du pouvoir législatif qui a porté atteinte à la Troisième République. Et, l’ajournement sine die du Parlement, « son institution la plus symbolique » (p. 421), ayant privé celui-ci d’assurer la continuité républicaine, c’est aux présidents de ces assemblées, Herriot et Jules Jeanneney, président du Sénat, que revenait cette mission jusqu’à la Libération. Par conséquent, pour le premier, la fin de l’occupation aurait dû entrainer, de fait et de droit, la réunion du Parlement. Jérôme Henning démontre bien toutes les limites de cette théorie écartée, en son temps, par le général de Gaulle comme par tous les autres partis en 1944. Les radicaux feront donc, ardemment mais sans grand succès, campagne au référendum du 21 octobre 1945 contre l’abandon définitif des lois de 1875.
L’ultime manifestation du conservatisme institutionnel d’Herriot, c’est la ténacité avec laquelle, sous sa direction, les radicaux vont combattre au sein des deux Assemblées nationales constituantes les projets successifs qui aboutiront aux institutions de la Quatrième République. Jérôme Henning consacre de riches développements à ce combat pour s’opposer au nouveau parlementarisme promu par les socialistes en particulier et dont les radicaux craignaient qu’il ne débouche en définitive sur un « gouvernement d’assemblée » (p. 451).
L’auteur étudie d’abord, longuement, le positionnement des radicaux à l’égard de l’adoption d’une nouvelle déclaration des droits fondamentaux. Contre les socialistes et les communistes qui, au nom de la doctrine matérialiste et d’une conception renvoyant à « la relativité historique des droits de l’homme », l’estiment dépassée, Herriot va défendre avec acharnement la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. A ses yeux, « elle dépasse le seul moment révolutionnaire pour exister comme fondement de la République » et comme « socle moral du régime républicain français ». C’est encore au nom d’une conception évolutionniste du régime républicain que Herriot considère que la Déclaration constitue la « synthèse de toute la pensée française antérieure » (p. 453) depuis la fin du Moyen Âge. Admettant cependant qu’elle soit complétée afin de prendre en compte les droits nouveaux apparus avec la Révolution industrielle, Herriot propose en ce sens, sans succès, de reprendre le projet préparé en 1936 par la Ligue des Droits de l’Homme. Il finira, toutefois, par obtenir que la référence intégrale à la Déclaration de 1789 figure au préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Au nom des « traditions parlementaires françaises » (p. 470), les radicaux vont aussi s’opposer à l’organisation des pouvoirs proposés par la majorité des deux assemblées constituantes. Ils dénoncent d’abord le monocamérisme du premier projet constitutionnel et pointent « l’insuffisance du Conseil de la République » (p. 478) proposé dans le second projet, apparence de bicamérisme qui reste marqué par « l’idéologie de l’assemblée unique » (p. 479). Ils dénoncent aussi l’ingénierie constitutionnelle imaginée par les socialistes pour rationaliser les rapports entre les pouvoirs, et en particulier les conditions prévues de la formation du gouvernement. Pour les radicaux, il convient d’écarter tout système inutilement complexe et de s’en tenir à un seul vote de confiance portant sur le président du Conseil, la composition du gouvernement et son programme. Singulièrement, les radicaux militent parallèlement contre un affaiblissement excessif du rôle du président de la République. En réalité, au-delà de l’importance qu’ils y attachent dans le respect des équilibres constitutionnelles, c’est surtout qu’Herriot entend être candidat lui-même à la magistrature suprême. De façon plus classique, enfin, les radicaux dénoncent avec vigueur l’introduction de la procédure référendaire dans la Constitution, même limitée à la révision de la Constitution.
Les radicaux sont tout autant critiques à l’égard de la nouvelle organisation du territoire de la République imaginée par les constituants. Que ce soit à propos sur le développement des institutions supra-communales, qui ne se réalisera pas en pratique, que sur les dispositions organisant la nouvelle Union française.
Jérôme Henning met en lumière avec beaucoup de pertinence qu’après l’échec des débats constituants, les radicaux, Herriot au premier rang, ont su avec beaucoup d’habileté reconquérir assez vite les présidences du Conseil et des deux assemblées, ainsi qu’une position charnière dans les gouvernements successifs, qui devaient leur permettre de réinsuffler dans les nouvelles institutions défectueuses une part de l’esprit de la Troisième. La révision de 1954 qui rétablit une partie des prérogatives de la deuxième Chambre et l’exigence d’un seul vote pour désigner l’ensemble du gouvernement et son chef, sera le point d’orgue de cette reconquête.
En définitive, pour l’auteur, l’influence du radicalisme institutionnel sur l’évolution de la crise des institutions a bien été majeure, faute que son projet rénovateur soit suffisamment adapté pour permettre de la surmonter et parce que le conservatisme figé et dogmatique qui lui a succédé, ne pouvait réellement accepter les mutations indispensables pour résoudre cette crise. Dès lors, le radicalisme d’Herriot a contribué de manière déterminante à la crise des institutions dans la première moitié du xxe siècle. Plus qu’aux institutions elles-mêmes ou à la pratique, c’est d’abord aux choix d’interprétation des normes constitutionnelles retenus par les radicaux qu’il faut imputer cet état de fait. Telle est la conclusion à laquelle parvient Jérôme Henning à l’issue de cette belle étude qui, comme il le souligne justement, appelle « d’autres travaux sur l’interprétation des normes constitutionnelles par les courants politiques qui animent la vie juridique et institutionnelle » (p. 531). Puisse-t-il être entendu, pour élargir, encore davantage, les champs de recherche de l’histoire constitutionnelle.
Jean-Félix de Bujadoux
Docteur en droit de l’Université Paris-Panthéon-Assas. Chercheur associé au Centre Maurice Hauriou pour la recherche en Droit public – Université Paris Cité.