e livre de Laurence Morel, La question du référendum, aborde, malgré l’unicité qu’évoque son titre, deux thématiques distinctes quoiqu’étroitement liées*. Dans une optique descriptive, il répond à la question « qu’est qu’un référendum ? ». Dans une optique normative, il s’interroge sur l’opportunité de développer en France l’usage du référendum et répond affirmativement à cette question. Une analyse et un plaidoyer, donc. Ces problématiques doivent être considérées successivement.
Sur le premier point, deux remarques préalables doivent être faites. Laurence Morel rejette l’opposition binaire entre le référendum et le plébiscite, qui a longtemps paralysé dans notre pays toute réflexion sur le thème de la participation directe du peuple à son propre gouvernement. La recherche d’un critère susceptible de distinguer deux essences, l’une absolument perverse, l’autre parfaitement angélique – ou neutre mais qu’il convient d’éviter en pratique – était a priori vouée à l’échec : il était plus qu’improbable, à l’évidence, qu’un hasard terminologique, la présence de deux termes synonymes mais de signes inverses, reflétât une quelconque nature des choses. Ce postulat normatif, quoique non juridique, frappait d’avance de nullité toute doctrine qui admettait cette dichotomie et rendait suspecte toute réflexion qui l’ignorait, condamnant ainsi toute réflexion sur le sujet à ressasser les mêmes pseudo-évidences. Le rejet de cet axiome trompeur permet donc à Laurence Morel d’examiner l’ensemble des phénomènes dans leur diversité et dans leur complexité. On note cependant que, si elle manifeste explicitement des « réticences » (p. 121) à l’usage du mot « plébiscite », elle ne renonce pas à l’emploi de l’adjectif « plébiscitaire » et risque même le néologisme « “déplébicitariser” » (p. 280), ce qui rend le sens de ces termes quelque peu problématique. Il est à craindre que le recours à Max Weber, dont l’autorité sert volontiers à crédibiliser des idées vagues, soit ici d’un faible secours : le grand homme, mort en 1920, n’a pu confronter ses extrapolations avec l’évolution du régime de Weimar, pour ne rien dire de la Ve République. Le rapport entre les mots qu’il utilise et la réalité qu’ils sont censés décrire préventivement demeure donc incertain.
D’autre part Laurence Morel ne manque pas d’observer le caractère discutable de l’expression « démocratie directe ». Il n’est pas douteux en effet que, dans tous les cas de figure qu’elle envisage, le « peuple » – quelle que soit la définition, juridique, sociologique, idéologique retenue de ce terme, ou en l’absence de toute définition – ne saurait prendre l’initiative de s’interroger lui-même. Seuls des individus ou des groupes d’individus, détenteurs ou non d’un mandat électif, peuvent décider le principe d’une consultation du « peuple » considéré globalement et formuler la question à laquelle il va répondre. Elle conserve néanmoins l’usage de l’expression litigieuse, sans doute pour ne pas effaroucher le public auquel s’adresse son livre. Pourtant l’ensemble de ses réflexions montre à quel point la « démocratie directe » dont elle traite se révèle effectivement, dans la pratique, « semi ». N’observe-t-elle pas elle-même que les Français « partagent pour la plupart la même aspiration à une démocratie représentative qui serait simplement un peu plus directe » (sic, p. 159) ?
Sur ces bases, l’ouvrage présente un large panorama de la diffusion qu’ont connue récemment dans le monde les procédures de « démocratie directe ». Libérée de la nécessité de départager le bien et le mal, Laurence Morel peut déployer une « typologie des procédures de vote » (p. 21) et une « typologie simplifiée des référendums » (p. 37). Elle montre ainsi que, loin d’être réductibles à des essences contradictoires, ces phénomènes se présentent en réalité sous la forme d’un continuum entre des polarités contraires, objet du vote et choix des gouvernants d’une part, pouvoir législatif du citoyen maximal à minimal d’autre part. Ces analyses sont fondées sur des critères objectifs et pertinents (p. 23), dont l’auteur montre d’ailleurs les inévitables limites et recoupements impliqués par la complexité et l’ambiguïté des objets décrits. Elles apportent en outre beaucoup d’éléments factuels utiles sur des systèmes constitutionnels rarement évoqués.
Les remarques sur les profils nationaux et les théories sur la diffusion du référendum paraissent moins intéressantes. L’usage de statistiques n’apporte, ici comme bien souvent, qu’une illusion de scientificité. D’une part les chiffres sont par eux-mêmes dépourvus de valeur explicative. Quantifier, d’autre part, suppose toujours une qualification préalable des objets décomptés, donc la réduction du divers à quelques types abstraits : on ne retrouve à la fin que ce qui a été posé au début. Quand, à l’inverse, on s’efforce de décrire les pratiques effectives, la diversité des situations, des enjeux, des stratégies et des conséquences conduit à tangenter dangereusement l’énumération : les choses sont ce qu’elles sont et la Suisse, la Suisse. Conclusion peu discutable, mais qui accroît faiblement l’intelligibilité des phénomènes.
Les développements historiques et les réflexions sur le cas français constituent des rappels utiles pour le grand public mais n’apportent guère de neuf. Approfondir l’analyse aurait supposé, il est vrai, de mettre en question certains présupposés de la vulgate dominante en la matière. Ce n’est pas visiblement le but de l’ouvrage. En revanche l’analyse des développements récents qu’a connus le thème s’avère fort intéressante. On observe en effet, après 2005, un regain d’intérêt pour le référendum. Laurence Morel en présente une chronique minutieuse, d’autant plus utile que l’actualité efface à mesure ce qu’elle promeut. Elle montre ainsi le contraste entre l’intérêt manifesté par l’opinion et le caractère extrêmement décevant des progrès accomplis. Les responsables politiques multiplient les promesses électorales mais leurs réticences demeurent toujours aussi vives. Aussi en sont-ils réduits à opérer « une marche forcée à reculons » (p. 138) qui se traduit par des réformes timides, difficilement applicables et logiquement inappliquées. La révision dérisoire de l’article 11 concédée en 2008 en demeure l’exemple indépassable. Les mêmes phénomènes s’observent dans la mise en œuvre du référendum local.
À partir du chapitre VI, la description de ce qui existe ou a existé cède le pas à la question de savoir ce qu’il conviendrait de faire. Le plaidoyer en faveur de l’institution d’une certaine « démocratie directe » commence par une question : le référendum peut-il constituer une réponse à ce qu’il est convenu d’appeler la « crise de la représentation » ? Laurence Morel observe à juste titre que la réponse dépend du sens que l’on donne à cette formule, notoirement ambiguë. Si l’on définit celle-ci comme le sentiment d’impuissance des citoyens, confrontés à des évolutions pénibles qu’ils subissent sans que leurs sentiments paraissent jamais pris en considération, et l’inévitable perte de confiance qui en procède – d’autres définitions seraient à l’évidence possible – il en résulte que le problème pertinent est de savoir si le recours au référendum permettrait de rétablir une confiance relative des gouvernés à l’égard des gouvernants. Or « en Suisse […] le référendum contribue à la confiance élevée envers le système politique » (p. 163). Ce résultat n’est toutefois atteint que si les consultations renforcent effectivement l’influence des citoyens : l’Italie constitue à cet égard un contre-exemple. Il en résulte également un plus grand sentiment de proximité avec les élus. Un véritable dialogue entre représentés et représentants peut ainsi s’instaurer. Ces phénomènes pourraient constituer « une sorte d’antidote au populisme » (p. 167) et tracer la voie d’une « démocratie consensuelle » (p. 169). Ils pourraient aussi, dans le cas français, en développant conjointement la démocratie représentative et l’usage du référendum, développer un « correctif au “présidentialisme absolu” » (p. 173).
Laurence Morel examine ensuite les critiques de la « démocratie directe » fondées sur la thèse paradoxale selon laquelle le référendum serait par nature antidémocratique. Non seulement les résultats de celui-ci seraient irréversibles – l’inconvénient suppose, observons-le en passant, que les auteurs de l’objection soient en désaccord avec le résultat du scrutin – mais plus généralement ce type de consultation n’exprimerait que le sentiment d’une minorité : minorité d’électeurs, en cas d’abstention massive, ou minorité de personnes concernées parce qu’une partie de la « population affectée » ne dispose pas du droit de vote. Or d’une part l’étude des cas concrets infirme très souvent ces diagnostics a priori ; d’autre part ces objections peuvent tout aussi bien – ou tout aussi peu – être adressées à la démocratie représentative. Enfin une mise en œuvre raisonnable des modalités techniques (c’est-à-dire juridiques) disponibles – quorum de participation ou d’approbation, voire vote obligatoire – et des comportements adaptés – choix judicieux des questions posées, campagnes visant à éclairer et mobiliser les électeurs – paraissent de nature à éviter des résultats en contradiction avec l’opinion potentiellement majoritaire.
À ces critiques quantitatives, pour ainsi dire, s’ajoutent des critiques qualitatives, qui soutiennent que « le résultat du référendum serait inapte à exprimer une volonté populaire “authentique” » (p. 206), c’est-à-dire à émettre un « vote autonome, compétent, non manipulé » (p. 222). Les choix des électeurs, incompétents et manipulés, seraient à l’inverse insusceptibles de « produire des décisions reflétant les préférences raisonnées des citoyens » (p. 223). Ils auraient en particulier fortement tendance à ne pas répondre aux questions posées, soit qu’ils les comprennent mal, soit qu’ils saisissent l’occasion pour manifester leur insatisfaction à l’égard de ceux qui les posent. Or il semble qu’on ne puisse « à cette critique opposer de réponse scientifique certaine » (ibid.).
Mais la question est-elle d’ordre scientifique ? Les études auxquelles se réfère Laurence Morel ne peuvent se fonder que sur des sondages. Ceux-ci sont épistémologiquement fragiles. Il paraît peu rationnel d’établir rationnellement une distinction objective entre ce qui, dans les choix des individus, relève de la rationalité et de l’émotivité. À supposer qu’on y parvienne, les personnes interrogées sont-elles des virtuoses de l’autoanalyse ? Ont-elles des motifs clairement individualisés ? Les réponses ne sont-elles pas induites par des questions équivoques et stéréotypées ? Les conclusions de ces enquêtes sont, il est vrai, peu compromettantes : « La part du vote […] obéissant à des “émotions” plutôt qu’à des arguments raisonnés, serait plus importante sur la question la plus complexe et la moins familière » que sur les autres. « Les possibilités de manipulation sur une question complexe seraient […] accrues en cas de campagne déséquilibrée » (p. 225-226). Certes. Ne serait-il pas plus instructif, cependant, de s’interroger sur la problématique elle-même ? Les votes émis dans les assemblées parlementaires sont-ils toujours autonomes, compétents, non manipulés ? Aux vertus qu’on exige des citoyens, beaucoup d’élus seraient-il dignes d’être électeurs ? Qui peut, et au nom de quoi peut-on refuser à un individu le droit de choisir selon ses propres critères ? Laurence Morel a raison de placer le mot « authentique » entre guillemets, car en ces matières le jugement de réalité suit au lieu de précéder le jugement de valeur. Chacun juge authentique l’opinion conforme à la sienne. Si celle-ci l’emporte, les raisons pour laquelle elle a été choisie sont toujours bonnes. Le verdict porté sur la nature et la valeur de la procédure est déterminé par son résultat, acquis ou escompté. Si le sens du vote sur Notre-Dame des Landes avait été politiquement correct, son caractère démocratique n’aurait pas été douteux : le référendum consultatif fût devenu obligatoire.
Après l’examen de cette critique moderne et supposée « “éclairée” » (p. 247), qui met en cause la capacité du référendum à exprimer adéquatement les préférences des citoyens – tout en posant le postulat que les représentants y parviennent toujours parfaitement – Laurence Morel en vient à discuter les arguments traditionnellement opposés à l’institution. Ceux-ci portent en premier lieu sur les conséquences des consultations référendaires. Ne produisent-elles pas des décisions contraires à l’intérêt général ? Sur ce point, elle observe que la compétence n’est pas la seule condition pour reconnaître et faire prévaloir celui-ci. L’impartialité s’avère, à cet égard, tout aussi indispensable. Or il est clair que le citoyen a plus de chance que le responsable politique de ne pas être déterminé par ses passions et ses intérêts, électoraux et partisans, ou de ne pas être soumis à l’influence des lobbies : il est le véritable « spectateur impartial » dont parle Raymond Boudon (cité p. 249). Le référendum est-il par nature, comme on le prétend souvent, conservateur, voire réactionnaire ? Les expériences suisses et italiennes montrent plutôt le contraire. Est-il défavorable aux droits des minorités et, plus généralement, aux droits individuels ? Ce risque paraît « très surestimé » (p. 260) : les analyses empiriques ne le confirment pas globalement. Est-il enfin incompatible avec les compromis, seuls susceptibles d’engendrer un consensus ? On ne voit pas qu’il le soit plus que la démocratie représentative, où les décisions majoritaires sont fréquentes et souvent vivement contestées. (On pourrait ajouter à cette remarque que le consensus constitue, en toute hypothèse, l’exception et non la règle : l’unanimité est quasiment inaccessible, quels que soient l’enjeu et les modalités de la délibération.) D’un point de vue général, « c’est […] la routinisation [de la procédure] et les “bonnes pratiques” qui rendent la démocratie directe potentiellement moins perturbatrice, ce qui renforce ultérieurement la culture politique consensuelle » (p. 275). Enfin beaucoup de critiques adressées au référendum, accusé de freiner, voire de paralyser l’action publique, de la rendre incohérente ou de déresponsabiliser les gouvernants en renvoyant aux gouvernés le soin de trancher les questions délicates, paraissent « relever d’une sorte d’extrapolation de certaines potentialités négatives du procédé qui n’ont pas le moindre début de confirmation dans les faits » (p. 277).
La conclusion du livre récapitule les principaux enseignements qu’apporte, selon Laurence Morel, l’analyse des pratiques effectives. Mais elle prend également position dans le débat qui s’était instauré, à l’époque de la rédaction de l’ouvrage, autour des réformes visant à promouvoir la « démocratie directe ». On sait que ces projets n’ont pas eu de suite et ont cédé la place à d’autres préoccupations, aujourd’hui (avril 2021) encore dominantes. Il n’en demeure pas moins que si la question revient à l’ordre du jour, « une bonne législation référendaire » (p. 293) demeurera une condition sine qua non. En matière institutionnelle la politique est aussi juridique que le droit est politique.
⁂
Le livre de Laurence Morel est d’une remarquable richesse. Il apporte une foule d’informations, fait le point sur les critiques traditionnelles mais aussi modernistes, voire conjoncturelles, adressées à l’institution référendaire et leur apporte des réponses mesurées qui paraissent, si l’on ne pratique pas une hostilité de principe à l’égard de l’institution, globalement convaincantes. On peut se demander cependant si les deux dimensions qu’il présente – l’analyse scientifique et le plaidoyer en défense – ne se nuisent pas quelque peu. D’un point de vue factuel, le choix entre un grand nombre de procédures possibles, la diversité des variantes envisageables pour chacune d’entre elles et des précautions à observer rend particulièrement délicat les choix concrets qui devraient présider à leur mise en œuvre. Du point de vue des valeurs, le constat, réaliste, que la « démocratie directe » peut engendrer le pire comme le meilleur, et l’observation, non moins pertinente, qu’il en est de même de la démocratie représentative, ne conduisent-ils pas à s’interroger sur l’utilité de changer les choses, donc à privilégier l’existant – démarche cette fois franchement conservatrice, mais qui n’effarouche pas, semble-t-il, les pourfendeurs du référendum ? Ce qui fait, aux yeux de ses partisans, pencher la balance en faveur de la « démocratie directe » ne relève pas d’un examen pragmatique des faits, qui tend à réfuter les arguments négatifs plus qu’il n’apporte d’arguments positifs en faveur de l’institution. Le choix entre mettre ou non en œuvre la consultation des citoyens ne peut procéder que d’une décision de principe. Robert Dahl observait, comme le rappelle Laurence Morel, que le pouvoir des experts, l’« épistocratie », s’avère insusceptible de définir les fins qu’une société de donne à elle-même et ne présente aucune garantie éthique (p. 231). Rousseau lui-même n’a jamais prétendu que la démocratie (au sens, antique, où il l’entend, c’est-à-dire comme un régime où le peuple exerce le pouvoir exécutif) est nécessairement le meilleur régime : il dit explicitement le contraire. Mais il pose le principe selon lequel seule la volonté générale, qu’il distingue explicitement de la volonté de tous et qui implique donc le respect des valeurs essentielles à une société, peut fonder un pouvoir légitime. Les citoyens ont donc un droit imprescriptible à s’exprimer sur les sujets qui les concernent. Permettre aux gens de se mêler de leurs propres affaires n’est pas un moyen d’établir un « bon gouvernement » – notion peu claire, que personne n’est jamais parvenu à définir objectivement, a fortiori à instituer – c’est une fin en soi : fonder un gouvernement légitime. Il est clair que cette exigence rencontre des limites, à commencer par le fait que la liberté des modernes, comme le disait Benjamin Constant suppose, par opposition à la liberté des anciens, un droit de ne pas s’occuper des affaires publiques. Il va de soi aussi que les consultations populaires ne peuvent en fait s’appliquer à tout et doivent être définies en droit avec le plus grand soin. Mais il est hors de doute qu’on ne peut en nier radicalement le principe. Dans le cas contraire, un régime, même s’il se définit officiellement comme une démocratie, ne saurait être autre chose qu’un despotisme (plus ou moins) éclairé.
Jean-Marie Denquin
Professeur émérite de l’université Paris Nanterre, est l’auteur de plusieurs ouvrages en droit constitutionnel et théorie du droit, parus notamment dans Jus politicum. Un recueil de ses textes a été publié chez Dalloz en 2019.