N°17 Thinking about Federalism(s)

Julie Ferrero

La liberté de manifestation en droit international : illustration des limites de l’emprise du droit international sur les pratiques nationales

Thèmes : Droit international - Droits de l’homme - Liberté de manifestation

La présente contribution propose de déplacer le point focal de l’analyse de la liberté de manifestation de la sphère interne au niveau international, dans une approche top-down de la régulation de la liberté. L’évaluation des apports de la protection internationale permettra de mettre en lumière le contraste entre la force de la consécration de ce droit et l’ambivalence de sa mise en œuvre. Derrière ces questionnements se dessine en filigrane la problématique classique, mais fondamentale, de l’effectivité de la protection internationale de la liberté de manifestation par rapport aux pratiques nationales.

This article offers a change of perspective in the analysis of the right to protest, from national to international law. Evaluating the international protection’s benefits will shed light on the contrast between the strength of its recognition and the ambivalence of its enforcement. Behind these questionings hides the classic, but fundamental, issue of the international protection’s effectiveness compared to national practices.

Longtemps négligée par la doctrine[1] et tardivement reconnue par les gouvernants[2], la liberté de manifestation est revenue sur le devant de la scène essentiellement du fait de ses manifestations empiriques. Les mouvements sociaux et politiques induits par les printemps arabes comme la circulation massive des images et des idées par le biais des réseaux sociaux ont permis de révéler à la fois la puissance et les enjeux de l’exercice d’une telle liberté publique. Dans le même temps, ils ont mis au jour les difficultés de conceptualisation et de mise en œuvre de ce droit, sa singularité par rapport aux autres droits et libertés et son enracinement profond dans les fondements mêmes des sociétés modernes. L’étude comparative des modalités de protection et d’encadrement de la liberté de manifestation illustre en effet la diversité des conceptions dont elle fait l’objet, qu’elle soit hautement protégée ou au contraire envisagée avec méfiance et strictement encadrée. C’est là la tension fondamentale que génère la manifestation. Selon la perspective adoptée, elle se révèle tout à la fois menace pour l’ordre public et garantie fondamentale de la démocratie.

Pour conclure et compléter les études précédentes, qui ont démontré la pluralité de conceptions, des contenus et des modalités de mise en œuvre de la liberté de manifestation à partir d’espaces géographiques définis, la présente contribution propose une prise de hauteur vis-à-vis des pratiques nationales pour envisager la liberté de manifestation du point de vue du droit international. Son objectif n’est plus de considérer le droit dans un espace délimité mais de déplacer le point de vue de l’observateur à un niveau global, dans une approche top-down de la régulation de la liberté. Il s’agira ainsi de se placer en amont des législations nationales, pour évaluer l’existence ou non d’un standard minimum à l’échelle internationale, voire d’un dénominateur commun applicable à la pluralité des conceptions et modalités de régulation envisagées jusqu’ici.

L’appréhension de l’encadrement des libertés publiques à l’échelle du droit international concerne principalement le droit international des droits de l’Homme. Le droit international public trouvant ses origines dans la régulation des relations interétatiques, les domaines dans lesquels il peut s’immiscer à l’intérieur même du traditionnel domaine réservé de l’État restent quantitativement limités, quoiqu’ils tendent à l’heure actuelle à s’étendre de manière exponentielle. Il n’en demeure pas moins que le droit international des droits de l’Homme figure parmi ces champs dans lesquels le droit international s’est rapidement introduit, ajoutant un niveau supérieur de contrôle aux mécanismes nationaux de protection. Sous le vocable relativement généraliste de droit international des droits de l’Homme s’insère en réalité une multitude de systèmes normatifs universels comme régionaux, de mécanismes juridictionnels ou non juridictionnels, de contrôle ou de surveillance, généraux comme spécialisés, qui se superposent et s’entremêlent à l’heure actuelle pour assurer le respect, au sein même de la sphère territoriale de l’État, des droits de sa propre population. Le champ de cette étude sera par conséquent circonscrit à cette matière, puisque c’est par le biais des droits de l’Homme que la liberté de manifestation fait irruption dans le droit international. À cet égard seront privilégiées les conventions internationales de protection des droits de l’Homme, universelles ou régionales, ainsi que les décisions des organes chargés de leur mise en œuvre, puisque c’est par ces instruments que se concrétise le plus clairement la liberté de manifestation en droit international. À ce catalogue conventionnel conséquent seront additionnés les travaux du Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit de réunion pacifique et d’association ainsi que du Conseil de l’Europe et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), consacrés plus ou moins spécifiquement à cette liberté.

Avant de conclure ces propos introductifs s’impose encore la question cruciale de la définition de la liberté de manifestation en droit international. L’une des particularités de cette dernière est d’être incluse dans la liberté de réunion, qui peut prendre plusieurs formes. Selon Frédéric Sudre, « le droit à la liberté de réunion pacifique, qui se traduit par la formation de groupes momentanés (réunion, manifestation), permet l’échange en commun d’idées et la manifestation collective de l’activité publique[3] ». Le Rapport conjoint du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association et du Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires concernant la bonne gestion des rassemblements (ci-après « Rapport conjoint ») indique en ce sens qu’« [u]ne “réunion”, selon l’acception la plus courante, est un rassemblement intentionnel et temporaire dans un espace privé ou public à des fins spécifiques, qui peut prendre la forme d’une manifestation, d’un meeting, d’une grève, d’un défilé, d’un rassemblement ou d’un sit-in, avec pour objectif d’exprimer des griefs ou des aspirations ou de célébrer des événements[4] ». Ces définitions relativement larges ont néanmoins le mérite d’illustrer d’emblée l’intégration, dans le droit international des droits de l’Homme, de la liberté de manifestation au sein de la liberté de réunion, mais également son étroite imbrication avec d’autres prérequis essentiels des sociétés démocratiques, tels que la liberté d’expression et les droits politiques au sens large. La liberté de manifestation apparaît en ce sens comme une condition de la réalisation d’autres libertés puisqu’elle en protège une forme de concrétisation essentielle. Ainsi que le souligne encore le Rapport conjoint :

Ici transparaît déjà la seconde tension que cristallise la liberté de manifestation, particulièrement en droit international. Son caractère hautement indispensable et sa contribution à la réalisation d’idéaux fondamentaux font en effet face à une difficulté de définition récurrente tant elle découle ou s’associe à d’autres droits garantis, au point de devenir difficilement saisissable.

Cet examen de la protection de la liberté de manifestation en droit international visera avant tout à éclairer la conception retenue de cette liberté ambivalente, mais également le statut qui lui est accordé et les moyens mis en œuvre pour la réguler. Ces questionnements préliminaires ont en réalité vocation à évaluer la plus-value, si elle existe, que constitue la protection internationale de ce droit, par rapport aux niveaux nationaux. Il s’agira notamment d’examiner si des standards d’encadrement univoques peuvent être dégagés et appliqués à la multitude de situations nationales envisagées par les contributions précédentes. Enfin, derrière ces questionnements se dessine en filigrane la problématique classique mais fondamentale de l’effectivité de la protection internationale de cette liberté par rapport aux pratiques nationales.

À ce titre, l’examen des instruments et de la pratique internationaux révèle une ambivalence significative dans l’appréhension de la liberté de manifestation. Alors qu’elle bénéficie d’une consécration unanime (I), elle fait l’objet d’une mise en œuvre ambivalente (II), créant ainsi un contraste saisissant entre son statut et sa concrétisation, révélateur des limites de l’emprise du droit international sur les droits nationaux dans certains contextes.

 

I. La consécration unanime de la liberté de manifestation en droit international

 

La liberté de manifestation fait l’objet d’une reconnaissance ferme et généralisée en droit international des droits de l’Homme, principalement à travers la liberté de réunion qui l’englobe. Cette affirmation se manifeste sans équivoque dans les grands instruments internationaux qui la consacrent, qu’il s’agisse de conventions générales ou spécialisées. Mais la liberté de manifestation fait encore l’objet d’une attention particulière de la part de certains organes, qui s’attachent à en détailler les modalités de mise en œuvre et d’articulation avec les autres droits protégés. Partant, pour mesurer l’ampleur de la consécration de la liberté de manifestation en droit international seront successivement envisagées ses proclamations conventionnelles (A), son affirmation juridictionnelle ou quasi-juridictionnelle (B) ainsi que les initiatives spécifiques dont elle a pu faire l’objet (C).

 

A. La protection conventionnelle de la liberté de manifestation

La liberté de manifester est principalement protégée au niveau international à partir de la liberté de réunion. Elle fait à ce titre l’objet d’une consécration particulièrement généralisée qui démontre son universalité parmi les libertés publiques. Ce droit figure au sein de la totalité des instruments internationaux de protection des droits de l’Homme, qu’il s’agisse des conventions « générales », au sens des grands textes protecteurs des droits civils et politiques, ou des conventions « spécialisées », axées autour de la protection d’une catégorie de personne ou de garanties. L’établissement d’un état des lieux de ces consécrations conventionnelles s’impose par conséquent pour confirmer l’étendue de la protection internationale de la liberté de manifestation.

Au chapitre des conventions générales tout d’abord, la Déclaration universelle des droits de l’Homme (DUDH) protège elle-même en son article 20 le droit de toute personne « à la liberté de réunion et d’association pacifiques[6] ». Ce texte, adopté le 10 décembre 1948 par l’Assemblée Générale des Nations Unies n’a pas per se de valeur contraignante, mais il est à l’origine de bon nombre de conventions ultérieures et a inspiré le développement du droit international des droits de l’homme. Dans la lignée de cette première proclamation internationale, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques[7], adopté en 1966 sous l’égide, là encore, des Nations Unies, fait figure de première consécration contraignante à l’échelle universelle des droits de l’homme dits de première génération[8]. Parmi les droits et libertés classiques, il énonce en son article 21 que :

La consécration de la liberté de manifestation, à travers la liberté de réunion, se retrouve quasiment à l’identique dans les conventions régionales. La convention américaine relative aux droits de l’homme[9] énonce dans son article 15 que :

L’article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales la protège en des termes légèrement différents. Il proclame en effet le droit de toute personne à la liberté de réunion et d’association, mais y adjoint le droit de fonder et de s’affilier à des syndicats. C’est toutefois au stade des restrictions de ladite liberté que le texte européen se distingue davantage des autres instruments de protection puisqu’il prévoit que :

Le continent européen bénéficie même d’une double proclamation puisque la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacre également en son article 12.1 le droit de toute personne à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association « à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique, ce qui implique le droit de toute personne de fonder avec d’autres des syndicats et de s’y affilier pour la défense de ses intérêts[10] ». La Charte africaine des droits de l’Homme[11] et des peuples n’est pas en reste et protège en son article 11 le droit de toute personne à « se réunir librement avec d’autres », tout en rappelant que « [c]e droit s’exerce sous la seule réserve des restrictions nécessaires édictées par les lois et règlements, notamment dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté d’autrui, de la santé, de la morale ou des droits et libertés des personnes ». Même la Charte arabe des droits de l’homme[12], plus limitée[13] que ses homologues, protège la liberté de réunion en son article 24 et en limite les possibilités de restrictions par les autorités nationales, tout comme la Déclaration des droits humains de l’ASEAN[14]. Le constat est ici sans appel : la liberté de manifestation, par le prisme de la liberté de réunion, fait l’objet d’une consécration globale et est opposable à l’ensemble des États.

Certaines conventions spécialisées assurent également la protection de la liberté de manifestation à partir de la proclamation de la liberté de réunion. C’est le cas notamment de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, en son article 5, qui prohibe la discrimination dans l’exercice de la liberté de réunion et d’association pacifique[15]. C’est encore le cas de l’article 15 de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant[16], qui reconnaît à ce sujet spécifique la jouissance des libertés d’association et de réunion pacifique. On peut encore citer, au titre des conventions spécialisées, l’exemple de la Déclaration sur le droit et la responsabilité́ des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales universellement reconnus[17]. Son article 5 énonce en effet qu’« [a]fin de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales, chacun a le droit, individuellement ou en association avec d’autres, aux niveaux national et international […] [d]e se réunir et de se rassembler pacifiquement ».

La reconnaissance de la liberté de manifestation en droit international, dans la mesure où elle découle de la liberté de réunion pacifique, ne fait par conséquent aucun doute. Elle figure au sein du catalogue des droits civils et politiques garantis depuis la fin de la seconde guerre mondiale, tant dans des instruments à vocation générale (régionaux comme universels) que dans des textes dédiés à une problématique spécifique. En ce sens, l’ancrage de la liberté de manifestation dans le droit international des droits de l’Homme est profond et ancien, confirmant, du moins d’un point de vue théorique, la reconnaissance de son caractère fondamental pour l’établissement d’une démocratie véritable. Cette affirmation est par ailleurs renforcée par la pratique des organes de contrôle juridictionnels et quasi juridictionnels chargés de l’application de certaines de ces conventions, dont les activités ont participé à asseoir cette consécration unanime.

 

B. La garantie juridictionnelle et quasi-juridictionnelle de la liberté de manifestation

La pratique des organes chargés du contrôle du respect des conventions de protection des droits de l’Homme par les États parties est particulièrement précieuse dans le cadre de la présente étude. Elle précise en effet la teneur, les limites et les modalités de la régulation de la liberté de manifestation que les textes évoqués ci-dessus protègent en des termes relativement généraux, et à travers la liberté de réunion. Ainsi, l’action de ces organes permet à la fois de cerner le statut de la liberté de manifestation, notamment par rapport aux autres droits garantis avec lesquels elle interagit voire se confond parfois, et de mesurer l’étendue de sa protection par le droit international « contraignant ». De manière plus générale, l’observation de l’appréhension de la liberté de manifestation par les organes internationaux permet de mettre en lumière la fermeté de son affirmation au plan international.

Ainsi que le rappelle le Rapport conjoint du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association et du Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires concernant la bonne gestion des rassemblements, « [l]es réunions sont aussi un moyen de concrétiser d’autres droits sociaux, économiques, politiques, civils et culturels, ce qui signifie qu’elles jouent un rôle fondamental pour la protection et la promotion d’un large éventail de droits de l’homme[18] ». En effet, si la liberté de manifestation s’insère naturellement au sein de la liberté de réunion, elle exerce également un impact sur d’autres droits de la personne et revêt à ce titre un statut relativement ambigu, et d’autant plus fondamental. Sa spécificité réside en réalité dans le fait qu’elle est perçue, dans la pratique des organes internationaux de protection des droits de l’homme, comme une forme de concrétisation d’autres libertés telles que la liberté d’expression, la liberté de pensée de conscience et de religion, ou encore la liberté d’association. Cette interrelation est alors prise en considération dans la mesure où, dans ces cas de figure, une restriction à la liberté de manifestation peut atteindre simultanément d’autres droits. Dès lors, l’articulation de ces libertés constitue un aspect essentiel de la mise en œuvre de la protection internationale, auquel les organes compétents ont accordé une attention particulière, illustrant de facto l’importance accordée à la liberté de manifestation parmi le catalogue des droits garantis.

En tout premier lieu, il est indispensable de relever que la liberté de manifestation est étroitement associée, dans la pratique de l’ensemble des organes internationaux envisagés, à la démocratie. La première est une condition essentielle de l’existence de la seconde, qui, réciproquement, en est le fondement direct. Cette filiation est peut-être plus évidente encore dans le cas de la liberté de manifestation qu’elle ne l’est pour d’autres droits traditionnellement associés à une société démocratique telle que la liberté d’expression. Il s’agit en effet de garantir par ce biais le pluralisme et la diversité politique, et dans le même temps l’implication et l’information des citoyens. En ce sens, la liberté de manifester est porteuse d’un enjeu qui dépasse son exercice dans une situation de fait particulière. La Cour européenne des droits de l’Homme considère par exemple que « la liberté de réunion et le droit d’exprimer ses vues à travers cette liberté font partie des valeurs fondamentales d’une société démocratique. L’essence de la démocratie tient à sa capacité à résoudre des problèmes par un débat ouvert[19] ». De même, le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, quoique n’ayant eu que peu à connaître de violations de ce droit, affirme « that freedom of opinion and freedom of expression are indispensable conditions for the full development of the person, that they are essential for any society, and that they constitute the foundation stone for every free and democratic society[20] ».

De par sa nature même, ensuite, la liberté de manifestation est en étroite relation avec d’autres droits fondamentaux[21]. Elle est notamment l’une des facettes de la liberté de pensée, de conscience et de religion dans la mesure où la concrétisation publique de ces droits peut impliquer une forme de manifestation. De même, en amont de la liberté de manifester se trouve bien souvent la liberté de s’associer. La connexion la plus évidente est néanmoins celle qui lie la liberté de manifestation à la liberté d’expression. Dans la majorité des cas de figure en effet, la manifestation est un moyen de mise en œuvre de la liberté d’expression, sa concrétisation dans l’espace public. Il n’est dès lors pas surprenant que ces droits soient fréquemment associés par les organes compétents tant leur imbrication est forte en pratique. Selon la Cour européenne, notamment, « malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d’application, l’article 11 de la Convention doit s’envisager aussi à la lumière de l’article 10. La protection des opinions et de la liberté de les exprimer constitue l’un des objectifs de la liberté de réunion et d’association consacrée par l’article 11[22] ».

S’est alors inévitablement posée la question de l’articulation de la liberté de manifestation avec les autres libertés qu’elle peut conditionner. Pour y répondre, les organes de protection ont généralement appliqué le principe de la lex specialis. Suivant ce principe, lorsque plusieurs libertés sont entremêlées dans le contexte d’une manifestation, c’est sous l’angle du droit le plus pertinent au regard des faits que devra être appréhendée la situation. Les autres droits devront alors être envisagés comme la lex generalis. La CEDH a notamment expliqué à propos de la liberté d’expression, dans l’affaire Ezelin c. France, que « dans les circonstances de la cause, ce texte s’analyse en une lex generalis par rapport à l’article 11, lex specialis, de sorte qu’il n’y a pas lieu de le prendre en considération séparément[23] ». Elle indique plus clairement encore dans l’affaire Barraco c. France que :

Le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies adopte une approche similaire[25], que reprennent d’ailleurs les lignes directrices établies par l’OSCE et la Commission européenne pour la démocratie par le droit du Conseil de l’Europe (Commission de Venise) qui seront envisagées ultérieurement[26].

En définitive, et compte tenu notamment des liens étroits qu’elle entretient avec d’autres droits et libertés, la liberté de manifestation fait donc l’objet, dans la pratique des organes internationaux de protection des droits de l’homme, d’une consécration forte et sans équivoque. L’importance symbolique qui lui est accordée est considérable puisqu’elle est conçue comme une condition essentielle de la démocratie. Partant, la pratique juridictionnelle et quasi juridictionnelle confirme sa reconnaissance unanime dans la sphère internationale.

 

C. Les initiatives spécifiques relatives à la liberté de manifestation dans la sphère internationale

Outre les instruments conventionnels et la pratique des organes internationaux de protection des droits de l’homme, d’autres initiatives spécifiques dédiées en tout ou partie à la liberté de manifestation méritent d’être mentionnées en ce qu’elles renforcent sa consécration à l’échelle internationale. C’est le cas notamment du Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit de réunion pacifique et d’association, ainsi que de certains travaux de la Commission de Venise et de l’OSCE.

Parmi les procédures spéciales du Conseil des droits de l’Homme[27], un Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et d’association a été nommé en octobre 2010. Il s’agit d’un expert indépendant (actuellement M. Maina Kiai) chargé d’examiner et faire rendre compte du respect par les États des standards internationaux en la matière. Il a été institué par la Résolution 15/21 du 6 octobre 2010 adoptée par le Conseil, motivée par une succession de considérations. Le Conseil des droits de l’Homme fait tout d’abord référence à cette fin à « l’importance du droit de réunion et d’association pacifiques pour la pleine réalisation des droits civils et politiques, et des droits économiques, sociaux et culturels ». En outre, le lien entre le droit de réunion et la démocratie figure également en bonne place parmi les motifs de l’institution d’un tel mécanisme. Enfin, d’après le texte même de la Résolution,

Fort de ces constatations, le Conseil a donc décidé de nommer un rapporteur spécial dont la résolution fixe le mandat. Ses attributions consistent entre autres à rassembler les renseignements pertinents, notamment quant aux pratiques et aux acquis des États, sur la promotion et la protection du droit de réunion et d’association pacifiques, d’étudier les tendances, les faits nouveaux et les difficultés que présente l’exercice de ce droit et faire des recommandations sur les moyens de le promouvoir et de le protéger sous toutes ses formes. Il a été également chargé de faire figurer dans son premier rapport, en sollicitant l’avis des États, un schéma d’examen détaillé des pratiques conseillées, y compris les pratiques et les acquis des États, susceptibles de promouvoir et protéger le droit de réunion et d’association pacifiques. Mais le Rapporteur bénéficie également de prérogatives plus concrètes dans la mise en œuvre de la liberté de réunion dans la mesure où il est habilité à interagir avec d’autres acteurs. Il peut ainsi solliciter des renseignements des gouvernements, des organisations non gouvernementales, des parties intéressées et des autres interlocuteurs compétents en la matière. Il peut encore concourir à la fourniture d’une assistance technique et de services consultatifs fournis par le Haut-Commissariat pour la promotion du droit protégé. Enfin, et c’est là sa plus-value principale, le Rapporteur spécial est en mesure de signaler les violations du droit de réunion et d’association pacifiques en quelque lieu qu’elles se produisent, ainsi que les faits de discrimination, de menace, de recours à la violence, de harcèlement, de persécution, d’intimidation ou de représailles qui visent les personnes exerçant ce droit, et d’attirer l’attention du Conseil et du Haut-Commissaire sur ces cas. Pour mener à bien cette mission, le Rapporteur dispose de plusieurs méthodes. Il peut tout d’abord transmettre des appels urgents et des lettres d’allégations aux États membres sur des allégations de violations du droit de réunion pacifique et/ou d’association. Il peut ensuite procéder à des visites de pays. Il est encore habilité à soumettre au Conseil des rapports annuels à propos de ses activités. Enfin, et conformément à son mandat, l’un de ses apports essentiels, outre le contrôle des pratiques étatiques, réside dans l’établissement des « pratiques optimales relatives au droit de réunion pacifique et à la liberté́ d’association » en 2012, dans un rapport qui définit et détaille le contenu de ces garanties et notamment de la liberté de manifestation[28]. Enfin, le Rapport conjoint du Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association et du Rapporteur spécial sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires concernant la bonne gestion des rassemblements du 2 février 2016 est également une réalisation majeure de ce mécanisme. Après quelques années de fonctionnement, cet outil fournit aux États des recommandations pratiques pour la bonne gestion des rassemblements à partir de consultations des représentants des États, de la société civile et d’experts (maintien de l’ordre, défenseurs des droits de l’Homme etc.). À cette fin sont établis dix principes fondamentaux et mesures à mettre en œuvre à partir du droit international des droits de l’Homme.

Outre les initiatives onusiennes, les travaux du Groupe consultatif sur la liberté de réunion du Bureau pour les institutions démocratiques et les droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE en consultation avec la Commission de Venise du Conseil de l’Europe sur la liberté de réunion contribuent également à asseoir la reconnaissance unanime de la liberté de manifestation à l’échelle internationale. Les lignes directrices établies en 2010 se fondent sur des traités et autres documents internationaux et régionaux visant la protection des droits de l’homme, l’évolution de la pratique des États et les principes généraux du droit reconnus par la communauté des nations. Elles délimitent un seuil minimum en fonction de ces normes, que les autorités nationales doivent respecter dans la réglementation de la liberté de réunion pacifique. Au-delà de l’état des lieux des standards internationaux en la matière, ce document vise principalement à dégager des principes directeurs en fonction desquels les États devraient ajuster leurs pratiques nationales.

Ce bref état des lieux de l’appréhension de la liberté de manifestation par le droit international révèle immédiatement une consécration large et unanime de cette liberté, à travers la liberté de réunion. Qu’il s’agisse des textes conventionnels exprimés en des termes généraux ou de la pratique des organes pertinents qui permet d’en étoffer le contenu, tous accordent à la liberté de manifestation une aura particulière compte tenu des liens étroits qu’elle entretient avec l’établissement et la garantie de la démocratie, l’exercice de la liberté d’expression et d’autres droits fondamentaux. Pour autant, si d’un point de vue « théorique » la protection de la liberté de manifestation est fermement assurée par le droit international, le contrôle concret de sa mise en œuvre s’avère plus complexe et renvoie l’image d’une protection à deux vitesses, selon le degré de normativité des instruments appliqués.

 

II. La concrétisation ambivalente de la liberté de manifestation en droit international

 

La protection internationale des droits de l’homme ne s’arrête pas à leur proclamation mais s’immisce jusque dans leur concrétisation au sein même de la sphère nationale. Pour ce faire, les organes internationaux établissent non seulement un contrôle des restrictions apportées aux droits protégés par les autorités étatiques, mais développent également des mesures concrètes à mettre en œuvre pour assurer une protection optimale du droit en cause dans les ordres juridiques internes. Or, c’est à ce stade qu’apparaît toute la contradiction qui entoure la liberté de manifestation. L’examen de la mise en œuvre de la protection de ce droit si particulier compte tenu de son ancrage historique et sociétal profond, révèle en effet un écart considérable dans le degré d’immixtion du droit international dans la sphère interne. Les organes de protection des droits de l’homme, d’une part, en charge de faire appliquer des textes véritablement contraignants et dont les décisions bénéficient en général de l’autorité de la chose jugée, s’emploient à établir des standards minimums relativement généraux. D’autre part, les organes non juridictionnels, fonctionnant essentiellement à partir d’instruments de soft law, font preuve de bien moins de déférence à l’égard des spécificités nationales. Le contraste entre la consécration et la concrétisation de la liberté de manifestation en droit international est alors saisissant (A), et illustre les limites de l’emprise de ce dernier sur les pratiques nationales (B).

 

A. Le contenu variable de la liberté de manifestation en droit international

La protection internationale de la liberté de manifestation s’opère à plusieurs niveaux. De manière tout à fait schématique, ces différentes enceintes peuvent être appréhendées selon le degré de force normative du droit qu’elles appliquent, mais encore de l’autorité dont bénéficient leurs actes. Les organes juridictionnels ou quasi juridictionnels d’une part, tels que les cours régionales de protection des droits de l’Homme ou le Comité des droits de l’Homme des Nations Unies, se situent au sommet de cette échelle, dans la mesure où les textes qu’ils sont chargés d’appliquer sont de nature contraignante puisque conventionnelle et où leurs décisions bénéficient de l’autorité de chose jugées et deviennent, partant, obligatoire pour les États concernés[29]. À un niveau « inférieur » en termes d’obligatoriété, les Rapporteurs des Nations Unies, Commissions et autres agences internationales édictent des standards d’un autre genre puisque formellement non-juridiques. Ce vaste ensemble de « règles dont la valeur normative serait limitée […] parce que les instruments qui les contiennent ne seraient pas juridiquement obligatoires[30] » est globalement regroupé sous l’appellation fourre-tout de soft law, selon la métaphore- sans équivoque - d’un droit souple par opposition au droit classique, ferme et contraignant. Sans entrer dans le débat théorique relatif aux sources du droit international qui dépasse le cadre de la présente contribution, il s’agirait selon Alain Pellet d’un domaine étranger à la logique du 1 ou 0[31], à la logique binaire du droit et du non-droit[32]. Si l’expression est intrinsèquement généraliste, elle sera employée ici pour désigner les principes, règles ou standards adoptés par des organes internationaux hors du processus normatif formel défini à l’article 38 du Statut de la CIJ, c’est-à-dire, dans le cadre de cette étude, par rapport aux instruments conventionnels appliqués par les organes juridictionnels.

Or, l’observation de la pratique internationale en matière de protection de la liberté de manifestation met au jour un paradoxe. Bien que les organes juridictionnels ou quasi juridictionnels aient pris soin de préciser et de développer le contenu de ce droit, il apparaît clairement que les organes non juridictionnels dont les actes relèvent du soft law poussent plus loin la définition du contenu de la liberté de manifestation, s’immisçant de facto plus profondément au cœur des pratiques nationales. Si cet écart n’est pas particulièrement important concernant les obligations négatives basiques qui incombent aux États dans la mise en œuvre du droit (1), il devient critique en matière d’obligations positives imposées pour en garantir l’effectivité (2).

 

1. Une conception homogène des obligations négatives de l’État au titre de la protection de la liberté de manifestation

Le premier stade de protection des droits garantis internationalement réside dans l’obligation, négative pour l’État, de s’abstenir de toute ingérence dans l’exercice de la liberté de l’individu. Cette dynamique concorde avec la vocation initiale des droits civils et politiques, dits de première génération, conçus comme des « droits-garanties » contre la puissance publique. Il s’agit ici de la première conséquence, évidente, de l’internationalisation de la protection des droits de l’Homme selon laquelle les droits accordés aux citoyens sont opposables aux autorités étatiques. Si la liberté de manifestation n’est pas absolue, cette obligation négative implique néanmoins que l’État ne puisse la restreindre sans justification, faute de quoi il se rendrait responsable de la violation de son obligation. À ce premier niveau, la protection internationale de la liberté de manifestation est relativement homogène. La Cour européenne des droits de l’Homme a par exemple établi que :

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Elle a pu ainsi considérer que le fait d’autoriser un rassemblement lors d’une commémoration à la condition que les manifestants ne portent pas de pancartes et n’organisent pas de manifestation séparée s’analysait en une ingérence, alors même qu’il ne s’agissait pas d’une interdiction pure et simple de la manifestation[34]. Le fait que la manifestation vise à véhiculer des idées considérées comme dérangeantes n’emporte pas davantage un droit pour l’État de la limiter. Ainsi que le souligne encore la CEDH dans l’affaire Faber c. Hongrie : « freedom of assembly as enshrined in Article 11 of the Convention protects a demonstration that may annoy or cause offence to persons opposed to the ideas or claims that it is seeking to promote[35] ». De manière plus limpide encore, elle a affirmé dans l’affaire Stankov c. Bulgarie, que « le fait qu’un groupe de personnes appelle à l’autonomie ou même demande la sécession d’une partie du territoire d’un pays – exigeant par là des modifications constitutionnelles et territoriales fondamentales – ne justifie pas nécessairement l’interdiction de leurs rassemblements[36] ». Par conséquent, le contenu du message que porte la manifestation est a priori sans conséquences quant à sa protection[37]. Même le risque de tensions susceptibles de naître du fait de la manifestation, lorsqu’elle entre en contradiction avec d’autres groupes, n’est pas suffisant en soi pour restreindre ce droit. La Cour européenne affirme à ce titre que « if every probability of tension and heated exchange between opposing groups during a demonstration were to warrant its prohibition, society would be faced with being deprived of the opportunity of hearing differing views on any question which offends the sensitivity of the majority opinion[38] ». Les ingérences indirectes sont également prohibées par le droit international[39], lorsqu’elles sont abusives. Dans l’affaire Djavit An c. Turquie, le requérant alléguait avoir subi une violation de l’article 11 de la Convention du fait de l’impossibilité de passer la frontière qui lui était opposée par l’État. La Cour européenne a considéré dans cette situation que

En outre, si la liberté de manifestation peut faire l’objet de restrictions, l’ensemble des organes étudiés s’accordent quant aux conditions que doit respecter l’ingérence pour être justifiée[41]. En effet, la quasi-totalité des textes internationaux proclamant la liberté de manifestation indiquent dans le même temps la ou les possibilités de restrictions autorisées. À l’instar de la formulation retenue par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ces textes prévoient unanimement que « l’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et les libertés d’autrui[42] ». Le rapport conjoint indique notamment que

De manière tout à fait classique donc, la liberté de manifester peut être limitée dès lors que l’ingérence étatique est prévue par la loi, nécessaire dans une société démocratique et poursuit un but légitime[44]. L’État est alors tenu de démontrer le respect de ces conditions cumulatives pour justifier toute intervention dans l’exercice de la liberté de manifestation[45]. En définitive, le premier stade de la protection de cette liberté en droit international est relativement homogène. En revanche, l’adjonction à cette première obligation, négative, d’un second volet, positif, révèle la posture intrinsèquement différente qu’adoptent les organes observés vis-à-vis des pratiques internes.

 

2. Une conception disparate des obligations positives de l’État pour garantir l’effectivité de la liberté de manifestation

C’est à propos des obligations positives imposées aux États au nom de l’effectivité de la liberté de manifestation qu’apparaît dans toute son étendue l’ambivalence de la mise en œuvre de ce droit en fonction des organes concernés. En effet, conformément à une doctrine bien établie, le droit international ne se satisfait pas de la seule absence d’ingérence, au sens négatif, mais impose également aux États la charge d’obligations d’agir pour garantir l’effectivité des droits protégés. Selon la CEDH par exemple,

Plus encore, la protection de ce droit revêt également un effet horizontal, au sens où l’État doit veiller à son respect dans les relations interindividuelles[47]. Or, l’examen comparé des mesures positives attendues par les différents types d’organes envisagés révèle une grande divergence dans les mesures indiquées. Les organes juridictionnels et quasi juridictionnels exigent des États, de manière relativement générale, une participation active à la concrétisation de la liberté de manifestation dans l’espace public. En revanche, les organes non-juridictionnels, certes cantonnés dans une nébuleuse de soft law et auteurs de recommandations non contraignantes per se, n’hésitent pas à établir des normes de comportement extrêmement détaillées, régissant les conditions de mise en œuvre de la liberté de manifestation au cœur même des ordres juridiques nationaux.

Conformément à la jurisprudence des organes internationaux de protection des droits de l’Homme, les États sont tenus de mettre en œuvre, de manière assez générale, les mesures appropriées pour garantir la jouissance effective de la liberté de manifestation[48]. Dans ce cadre particulier, ces mesures impliquent notamment la protection des manifestations pacifiques contre d’éventuelles violences qui pourraient être commises par des opposants ou contre-manifestants. Dans l’affaire Plattform “Ärzte für das Leben” c. Autriche, la Cour européenne a notamment expliqué qu’

Pour autant, et là encore conformément à la posture classique de ces organes, l’imposition d’obligations positives ménage un pouvoir d’appréciation des États quant aux choix des mesures à mettre en œuvre. Il s’agit notamment d’obligations de moyens et non de résultat[50]. Bien entendu, cette marge de manœuvre n’est pas sans limite. Un simple risque de débordement n’est pas suffisant pour limiter ce droit dans une optique de protection des manifestants, quand bien même l’État dispose d’un pouvoir d’appréciation[51], et le choix de la mesure adoptée doit nécessairement correspondre à l’option la moins restrictive possible[52]. Il n’en demeure pas moins que la concrétisation de la liberté de manifester, dans la jurisprudence des organes juridictionnels ou quasi juridictionnels, impose certes à l’État l’adoption de mesures positives pour en garantir l’effectivité, mais préserve sa marge d’appréciation à ce titre quant aux types d’actions devant être entreprises. Si une tentative d’explication de cette réserve à l’égard de ce droit particulier sera proposée, elle contraste à première vue de manière éclatante avec les travaux des autres organes étudiés.

En effet, les bonnes pratiques recommandées tant par le Rapporteur spécial des Nations Unies que par l’OSCE et la Commission de Venise sont saisissantes de précision dans les modalités d’action attendues de la part des acteurs étatiques. Le Rapport conjoint de 2016 par exemple mentionne parmi les standards de bonne gestion des rassemblements le fait pour l’État de faciliter l’exercice du droit de réunion pacifique. Mais plutôt que se limiter à cette obligation positive générale, le document développe une série de mesures extrêmement concrètes, telle que l’adoption de mesures de planification adaptées, impliquant notamment la collecte et l’analyse de donnée et l’évaluation des risques ou encore la mise en place de plans d’urgence et de mesures de précaution[53]. Le Rapport conjoint impute encore aux États la responsabilité de fournir aux manifestants des services de base en matière de régulation du trafic, d’assistance médicale ou même de nettoyage[54]. De même, parmi les nombreuses Recommandations formulées, les rapporteurs vont jusqu’à s’intéresser à la composition des forces de l’ordre, estimant que

Le Rapport indique encore, entre autres, que « les tactiques employées pour maintenir l’ordre pendant les rassemblements devraient mettre l’accent sur la désescalade en privilégiant la communication, la négociation et l’engagement. La formation des membres des forces de l’ordre devrait comprendre des formations avant emploi et des formations continues tant théoriques que pratiques[56] ». Ces quelques exemples suffisent à illustrer le degré de précision des mesures indiquées par les instruments de soft law. Sans laisser penser que la protection juridictionnelle, contraignante, serait inefficace, force est de constater qu’elle maintient en comparaison un certain degré de généralité ou d’abstraction dans la mise en œuvre concrète et technique du droit de manifester. Elle laisse par conséquent aux États une large marge de manœuvre dans le choix du type d’action à mettre en œuvre pour assurer l’effectivité de leurs obligations internationales. Le contraste entre la force de la consécration de la liberté de manifestation en droit international et la réserve observée dans sa mise en œuvre révèlent le paradoxe inhérent au droit international, qui s’exprime avec une clarté significative dans le cas de ce droit particulier. En effet, si le droit international vise à imposer des standards uniformes aux États dans la protection des droits de l’Homme, il ne peut systématiquement outrepasser sa faiblesse première qui réside dans le défaut de moyens d’exécution proprement dits hors de la sphère étatique. Partant, la protection internationale de la liberté de manifestation met en lumière les limites de l’emprise du droit international sur les pratiques internes.

 

B. Les limites de l’emprise du droit international sur les pratiques internes à la lumière de la liberté de manifestation

Au terme de ce bref examen de la consécration et de la concrétisation de la liberté de manifestation en droit international, il apparaît qu’en comparaison avec les différents mécanismes normatifs mis en place à l’échelle nationale, les modalités de mise en œuvre de ce droit fondamental échappent dans une large mesure à l’emprise du droit international et dépendent des seules autorités nationales. Le droit international des droits de l’Homme ne vise pas à se substituer aux règlementations nationales et conserve nécessairement un certain degré de généralité pour pouvoir être adapté aux différents contextes nationaux. Pour autant le contraste entre la force de la proclamation de la liberté de manifestation et la souplesse des obligations étatiques qui y sont attachées pour en garantir la mise en œuvre est conséquent. Les contributions précédentes ont déjà démontré l’ambiguïté voire l’ambivalence de la liberté de manifestation au sein des sociétés modernes, et les enjeux particuliers qu’elle incarne. Cette spécificité, due tout à la fois à sa forte connotation politique, aux dangers qu’elle fait courir à l’ordre et la sécurité publics, ou encore à ses liens étroits avec l’existence même d’une démocratie, rend particulièrement épineuse sa régulation dans l’espace public. Or, cette difficulté inhérente à l’encadrement juridique du droit de manifester est encore renforcée par les caractéristiques mêmes de la protection internationale des droits de l’homme, révélant, plus encore que pour d’autres droits garantis, les limites de son emprise sur les droits internes.

La première explication structurelle de la réserve du droit international en matière de mise en œuvre de la liberté de manifestation tient au défaut de moyens d’exécution hors de la sphère étatique. En effet, si les normes internationales sont contraignantes d’un point de vue juridique, leur exécution dépend nécessairement de la volonté des États. La société internationale ne dispose a priori d’aucun moyen de contrainte centralisé pour garantir, à l’instar des droits internes, le respect des décisions de justice[57]. L’exécution des arrêts est ainsi traditionnellement perçue comme l’une des limites fondamentales du pouvoir du juge international, puisque la structure horizontale de l’ordre juridique et la prééminence de la souveraineté des États le privent, du moins en théorie, de tout pouvoir de contrainte ou d’injonction[58]. En outre, la mise en œuvre de ces arrêts échappe au juge dans la mesure où la juridiction ne dispose pas des moyens nécessaires pour l’assurer elle-même[59]. Cet état de fait explique la persistance – quoiqu’il tende aujourd’hui à être relativisé dans certains cas[60] – du principe du libre choix des moyens à mettre en œuvre pour exécuter une obligation internationale. C’est notamment ce qu’exprime clairement la Cour internationale de Justice à l’occasion de l’arrêt rendu dans l’affaire Haya de la Torre, indiquant qu’

Partant, la liberté de l’État dans la mise en œuvre des droits garantis est presque consubstantielle à l’internationalisation de la protection des droits de l’homme.

La seconde explication des limites de l’emprise du droit international sur les pratiques nationales en matière de régulation de la liberté de manifestation, étroitement liée à la première, réside dans le caractère subsidiaire des mécanismes internationaux de protection. Au sens strict, la subsidiarité d’un mécanisme renvoie à sa position secondaire, impliquant que les juges nationaux sont en premier lieu chargés de l’application des conventions et que le juge international n’intervient qu’en cas de défaillance. Gerald L. Neuman définit cette notion comme « a relationship between two institutions or norms, by which one supplements the other in appropriate circumstances[62] ». La subsidiarité régit donc l’articulation des compétences entre les juridictions internationales et les autorités nationales et imprègne l’ensemble du droit international des droits de l’Homme au point de caractériser, selon le même auteur, l’architecture du système[63]. Dans sa première dimension, structurelle, la subsidiarité règlemente la répartition des compétences entre les États et la juridiction[64]. Il s’agit alors de la reconnaissance de ce que l’application du droit international des droits de l’Homme repose principalement sur les États patries et donc qu’« international action for human rights is normally subsidiary to national action », ainsi que le rappelle Gerald L. Neuman[65]. Elle se manifeste à de nombreux égards et sous-tend notamment la condition de recevabilité des requêtes tenant à l’épuisement des voies de recours internes, le rejet classique de la formule de la quatrième instance ou encore le principe déjà évoqué du libre choix de l’État dans les moyens mis en œuvre pour exécuter les arrêts de la Cour (remedial subsidiarity)[66]. Dans sa seconde dimension, substantielle, la subsidiarité du mécanisme de protection régional implique un certain retrait vis-à-vis des particularités nationales et des choix opérés dans les modalités d’application des droits garantis. C’est donc à ce niveau que la subsidiarité renvoie à la marge d’appréciation nationale. Cette dernière s’entend, selon Onder Bakircioglu, du « power of a Contracting State in assessing the factual circumstances, and in applying the provisions envisaged in international human rights instruments[67] ». Mireille Delmas-Marty et Marie-Laure Izorche expliquent à ce propos que la notion de marge « suggère l’idée d’une certaine possibilité de faire un pas de côté, de s’écarter de quelque chose, de bénéficier d’une certaine latitude. Mais l’expression contient aussi l’idée de mesure : l’écart est limité, le délai n’est point trop long, le “jeu” qui est accordé n’est pas illimité[68] ». C’est ce qu’exprime, entre autres, le dictum désormais classique de la Cour européenne dans l’arrêt Handyside c. Royaume-Uni, indiquant que

Or, cette marge d’appréciation nationale est variable. Plus les États bénéficient d’une large marge d’appréciation, moins le contrôle opéré par la Cour sera strict. À l’inverse, dans les domaines pour lesquels la discrétion reconnue à l’État est réduite, les juridictions s’immisceront davantage dans les solutions appliquées dans l’ordre interne. La détermination de l’étendue de la marge nationale est toutefois hautement plus complexe et varie en fonction des espèces[70]. Une pluralité de facteurs entre en effet en jeu lorsqu’il s’agit de fixer le niveau de déférence que la juridiction doit manifester à l’égard des solutions étatiques. Pour autant, il est clair que la sensibilité politique du sujet, l’absence de communauté de vues à son égard, ou encore les enjeux économiques et sociaux qu’il représente sont un frein à l’interventionnisme du droit international et un facteur de retenue vis-à-vis des solutions nationales. C’est ce qu’explique clairement la Cour européenne lorsqu’elle considère qu’elle

Or, au regard des conclusions déjà présentées dans ces travaux, il ne fait aucun doute que la liberté de manifestation entre dans cette catégorie des questions « sensibles » ou « de société » face auxquelles le droit international peine à imposer un schéma régulateur harmonisé. La nature même de la manifestation est si étroitement liée à une société donnée, à son histoire, ses spécificités, son contexte politique, économique et social, qu’il semble presque impossible de l’appréhender sous une forme unifiée et d’y imposer un cadre unique. À l’inverse d’autres droits civils et politiques, à l’instar du droit à la vie ou de l’interdiction de la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants, intrinsèquement attachés à la personne humaine et donc universalisables à l’échelle de l’humanité, la liberté de manifestation est davantage attachée à la société elle-même. En ce sens, elle est plus sensible aux variations contextuelles et aux particularismes nationaux. Ainsi, et quoiqu’elle demeure indispensable, la protection de la liberté de manifestation par le droit international met une fois encore en lumière la difficulté de ce dernier, nécessairement universel, à appréhender le particulier.

 

Julie Ferrero

Docteur en droit public de l’Université Aix-Marseille.

 

Pour citer cet article :
Julie Ferrero «La liberté de manifestation en droit international : illustration des limites de l’emprise du droit international sur les pratiques nationales », Jus Politicum, n° 17 [https://www.juspoliticum.com/article/La-liberte-de-manifestation-en-droit-international-illustration-des-limites-de-l-emprise-du-droit-international-sur-les-pratiques-nationales-1138.html]