Nous nous proposons de mener une réflexion sur le rapport entre démocratie et leadership politique dans la politique japonaise actuelle du point de vue du droit constitutionnel.
I. Mondialisation du Japon et Leadership politique
A) Deux constitutions japonaises, deux visions du leadership politique
1) La Charte impériale de Meiji de 1889 et le leadership politique
La « Charte impériale de Meiji » (première constitution japonaise, adoptée en 1889) disposait que l’Empereur exerce les droits souverains conformément aux dispositions de ladite Constitution. Le pouvoir exécutif lui est dévolu et il a un vaste pouvoir discrétionnaire pour prendre des décrets sans délégation parlementaire. Conformément au cadre d’une monarchie limitée, les pouvoirs étatiques de l’Empereur ne peuvent s’exercer que sous le contrôle du conseil des ministres par le biais du contreseing. Or, nommés et révoqués par l’Empereur, les ministres ne sont pas responsables devant le Parlement mais uniquement devant le Souverain héréditaire.
Dans cette constitution de Meiji, le statut du Cabinet n’est pas d’origine constitutionnelle. En effet, il n’est fixé ni par la Charte ni par la loi, mais relève de la prérogative dévolue à l’Empereur par la Charte d’organiser les différentes branches de l’administration. Chaque ministre assume individuellement la responsabilité des affaires dont il a la charge devant le Souverain. Le principe de la responsabilité solidaire des ministres n’est pas reconnu. Dans ces conditions, et au moins constitutionnellement, le Premier ministre n’est qu’un primus inter pares, dont le rôle est uniquement de maintenir une cohérence entre les diverses branches de l’administration et de permettre la prise de décision à l’unanimité au sein du Conseil.
De plus, il existe un principe constitutionnel non écrit, celui de l’ « indépendance du commandement suprême », qui exclut catégoriquement tout contrôle parlementaire et qui est l’origine de nombreuses décisions arbitraires de la part des autorités militaires. Il faut également noter l’existence du « Conseil privé de l’Empereur (Sumitsuin) » et du « Patriarche (Genro) » qui ont eu une grande influence lors de décisions politiques importantes.
En bref, bien que l’Empereur soit un souverain sacré et inviolable, le pouvoir est resté en réalité très fragmenté sans un centre politique effectif.
2) La Constitution actuelle de 1946 et le leadership politique
En rupture avec la première Constitution nippone, la Constitution de 1946 a, quant à elle, considérablement renforcé le statut du Cabinet ainsi que celui du Premier ministre. Désormais, « le Cabinet se compose du premier ministre, qui assure la présidence et des autres ministres d'État, dans les conditions prévues par la loi ». Par conséquent, d’une part, tout le pouvoir exécutif, à quelques exceptions près, est dévolu au Cabinet puisqu’il gère les affaires de l’État et d’autre part, en vertu du principe de solidarité ministérielle, il est politiquement responsable devant la Chambre des Représentants. Enfin, le Premier ministre, en tant que vrai chef du Cabinet et non plus en tant que simple primus inter pares, choisit et révoque à son gré les autres ministres. La dernière révocation d’un ministre par le Premier ministre est survenue en mai 2010 lorsque le Premier ministre Yukio Hatoyama, dirigeant le gouvernement de la coalition tripartite (composée du Parti Démocrate, du Nouveau Parti du Peuple [Kokumin Shinto] et du Parti Social-Démocrate), a révoqué Mizuho Fukushima, ministre chargé de la consommation, chef du PSD, à cause d’une différence de point de vue sur un éventuel déplacement de la base militaire américaine d’Okinawa.
B) La politique japonaise actuelle et le leadership politique
Le premier ministre Jun’ichiro Koizumi est resté exceptionnellement en poste pendant cinq ans (2001-2006). Il s’agit d’une durée extraordinairement longue comparée à celle de ses homologues japonais depuis les années 1990. Son leadership sur la politique en général et sur le personnel politique en particulier s’est appuyé largement sur une réforme politico-administrative.
1) La réforme institutionnelle jusqu’à l’alternance de 2009
Premièrement, il est à noter que la majorité conservatrice, le Parti Libéral-Démocrate, toujours au pouvoir depuis 1955 excepté lors de courtes périodes, n’est qu’une coalition de factions et il est loin d’avoir une organisation bien structurée. Ces caractéristiques ont conduit à des nominations de ministres, par les premiers ministres successifs, destinées à réaliser un partage équilibré entre ces différentes factions au lieu de résulter d’un libre choix politique. Pour cette raison, on ne s’étonnera pas du fait qu’étant bien que souvent à la tête d’un des clans prédominants, les premiers ministres ne soient pas capables d’influencer ou de convaincre les ministres issus des autres clans. Par conséquent, le Cabinet est un organe collégial très hétérogène. S’ajoute à cela le fait qu’au sein de chaque clan, les ministres sont très souvent choisis à tour de rôle selon la règle de ce qu’on appelle l’avancement à l’ancienneté. Ceci aggrave la situation et il arrive ainsi qu’on ne trouve au sein du Cabinet aucun ministre spécialiste ou technicien de sa propre administration, ni aucun personnage fort ayant des opinions arrêtées sur les affaires de l’État.
Deuxièmement, il existe une tradition administrative très enracinée depuis Meiji. On dit souvent qu’ « il n’y a pas d’intérêt national, uniquement des intérêts ministériels ». Il s’agit d’un vrai sectarisme des différentes branches étatiques ayant pour conséquence que les ministres, ont tendance à agir en tant que représentant de leur propre ministère, sans tenir compte des autres ni d’une cohérence plus large des affaires générales de l’État.
Troisièmement, le régime de Meiji nous a laissé en héritage un texte légal qui tend à entraver le dynamisme du Cabinet. Il s’agit d’une disposition de la Loi sur le Cabinet qui oblige le premier ministre à obtenir une délibération du Cabinet à l’unanimité afin de contrôler et d’imposer sa volonté aux diverses branches de l’administration (l’article 6 de la Loi sur le Cabinet).
Ainsi, l’écart est considérable entre les larges pouvoirs du premier ministre sur le personnel ministériel au niveau constitutionnel et sa marge d’action politique concrète. Or, force est de constater que le Conseil de Cabinet n’est devenu qu’une instance formelle. Sans aucun statut légal, le « Conseil des vice-ministres des affaires » c’est-à -dire celui des plus hauts fonctionnaires de chaque administration dont la fonction est de coordonner les politiques administratives de chaque branche, décide concrètement des grandes lignes d’action de l’État. Or il a été établi de façon coutumière que sans une décision à l’unanimité de ce conseil collégial, aucune délibération ne peut être proposée en Conseil de Cabinet. Ce dernier, devenant ainsi un simple « conseil d’enregistrement », n’est pas capable de prendre des initiatives de manière autonome.
Trois conséquences en résultent : (a) un manque de stratégie globale et de dynamisme de l’Exécutif, (b) une ambiguïté de la responsabilité politique et administrative, (c) une surcharge de chaque branche de l’administration. Le spécialiste de politique comparée Robert Elgie qualifie le leadership politique japonais de « reactive leadership »[1].
Pour changer les choses, deux réformes ont été envisagées par les gouvernements sous la pression des médias et d’une partie de l’opinion politique au-delà du clivage établi droite-gauche : celle du système électoral et celle des organisations politico-administratives.
En 1993, un ex-libéral-démocrate centriste a été désigné Premier ministre, Morihiro Hosokawa, et a dirigé une coalition de 8 groupes politiques, à laquelle participait le Parti Socialiste Japonais, mettant ainsi fin à la domination monopartite des conservateurs depuis 38 ans. Le gouvernement de Hosokawa a réalisé une « réforme politique » en introduisant partiellement le scrutin uninominal majoritaire à un tour pour l’élection de la Chambre des représentants [2]. Jusqu’à cette époque et depuis l'avant-guerre, le système dit du « vote unique non transférable » avait été utilisé. C’est un système de vote permettant de pourvoir plusieurs sièges mais qui a empêché la formation de deux blocs politiques opposés pouvant alternativement prendre le pouvoir. Cette réforme avait en fait pour but de faciliter une alternance politique afin d’enraciner la démocratie japonaise dans un parlementarisme authentique. Par ailleurs, un certain nombre de réformes de la Diète pour activer le débat parlementaire ont été mises en œuvre en 1999 (notons par exemple l’installation d’un comité sur les politiques fondamentales de l’État au sein des deux Chambres où le premier ministre et le chef du parti d’opposition le plus important discutent en tête à tête).
Quant à la réforme politico-administrative, en novembre 1996, Ryutaro Hashimoto, premier ministre de l’époque, a formé un Conseil ad hoc chargé de la Réforme de l’Administration. Le rapport final de ce Conseil datant de décembre 1997 a servi de base pour l’avant-projet de Loi fondamentale sur la réforme des ministères et des agences de 1998. En fait, il fixait comme objectif la construction d’un système administratif modernisé, mieux adapté à la formation d’une société libre et juste. Ce document a souligné la nécessité de la mise en place d’une organisation administrative globale résultant d’un vrai choix de valeur et l’établissement d’une politique efficace et stratégique capable de définir un ordre de priorité pour gérer l’actualité politique nationale et internationale dans un environnement sans cesse changeant.
En 2001, on a assisté au renforcement du rôle du Cabinet (avec, par exemple, l’insertion du droit d’initiative du Premier ministre concernant ses propres choix politiques lors de la délibération du Cabinet dans la Loi sur le Cabinet), à l’aménagement de l’assistance institutionnelle du Premier ministre et du Cabinet (notons par exemple, le réaménagement du Secrétariat général du Cabinet et la création de deux ministères, celui du Cabinet et celui des Affaires Générales) et à la création du poste de vice-ministre sénior (Fuku daijin) et de secrétaires parlementaires (Seimukan) au niveau ministériel en remplacement du poste de vice-ministre parlementaire (Seimu jikan).
2) La Réforme institutionnelle sous les gouvernements du Parti Démocrate
Avec l’alternance survenue en 2009, le paysage politique japonais a connu un changement complet. Arrivé au pouvoir en septembre 2009, le Parti Démocrate, en coalition avec le Parti Social-Démocrate et le Nouveau Parti de la Nation (jusqu’à la démission du Premier ministre Hatoyama en juin 2010), a mené une série d’actions politiques dont le but a été de modifier de façon radicale le rapport entre bureaucratie et hommes politiques. Au nom de la réalisation du « leadership politique », le Parti Démocrate a tenté de démocratiser le processus de formation des politiques nationales fondamentales en encadrant l’autonomie dont jouit chaque administration ministérielle.
Des réformes ont été introduites sous des slogans tels que « suppression de l’initiative des bureaucrates » ou « réalisation de l’initiative politique ». On a supprimé la coutume établie de la discussion préalable au Conseil des vice-ministres des affaires qui précède l’ouverture du Cabinet et on a réorganisé les trois postes à teneur politique, c’est-à -dire ministre, vice-ministre sénior et vice-ministre. Le Parti Démocrate a interdit en principe à ses parlementaires de proposer une loi à la Diète « Giin rippo » (ou private member’s bill, en anglais).
À cela s’ajoute la proposition du gouvernement d’une « loi pour mettre en place « l’initiative politique » de mai 2010. Il a été prévu d’augmenter le nombre d’ « adjoints du Premier ministre (Naikaku soridaijin hosakan) » (de 5 à 10) et la création de l’ « Unité Politique Nationale (Kokka senryaku kyoku) » (composée de hauts fonctionnaires et de spécialistes de divers domaines) au sein du Secrétariat du Cabinet dont la mission était de cristalliser une nouvelle vision de l’État et de planifier les grande lignes du budget. Cette proposition n’a cependant pas été adoptée par la Diète après la défaite du PD à l’élection de la Chambre des Conseillers en juillet 2010.
3) Les changements réels
Un réel changement s’est néanmoins produit sous le gouvernement de Koizumi à savoir un affaiblissement du dualisme de la décision des politiques entre le PLD au pouvoir et le gouvernement (la coexistence de l’ « arène du parti au pouvoir » et de l’ « arène du gouvernement »). Ce dualisme avait produit des « Habatsu », des factions très puissantes au sein de ce parti et des « Zoku-giin », c’est-à -dire des parlementaires spécialisés dans un domaine politique précis devenant des acteurs très influents en collaborant avec les groupes de pression concernés. Avec le gouvernement de Koizumi, on a assisté, en revanche, à l’apparition de la centralisation du pouvoir entre les mains du « Core Exective » [3] et d’une plus grande autonomie vis-à -vis de la bureaucratie et de son parti, le PLD. Le Core Executive correspond ici à un « état-major » regroupant toutes les organisations et institutions qui contribuent à intégrer les politiques diverses et contradictoires du gouvernement central ou qui agissent en tant que modérateur lors de confrontations parmi les acteurs au sein des appareils gouvernementaux et administratifs.
De plus, le style politique de Koizumi s’apparentait fortement au présidentialisme. Ironiquement, son slogan politique pour la campagne à la tête du PLD en 2001 était de « détruire complètement le PLD ainsi que l’ancien régime politique d’après-guerre » qui s’était développé en son sein. Il a été très populaire pendant qu’il était en poste notamment du fait de sa prise de position claire en faveur de la dérégulation dans le domaine économique (par exemple, pour la privatisation de la Poste). C’est à cette période qu’est apparu le phénomène de la « Presidentialization of politics » [4] commune aux pays avancés. Ce dernier consiste en la jouissance pour le leader des larges prérogatives accordées institutionnellement par le statut du chef du pouvoir exécutif, dans l’autonomie vis-à -vis du parti politique auquel il appartient et dans la personnalisation du processus politique lors de la campagne électorale avec la mise en avant de la figure du chef du pouvoir exécutif.
Aucun successeur de Koizumi après 2006 n’a réussi à maintenir un leadership politique aussi stable et puissant, bien qu’ils aient joui des mêmes prérogatives institutionnelles. Il est donc clair que le phénomène du leadership politique est un produit de la combinaison entre le poste fixé par les règles institutionnelles et les caractéristiques propres de l’individu qui l’occupe. Force est de constater ici que le statut juridique formel n’a jamais été un facteur déterminant.
II. Leadership politique et droit constitutionnel
A) La doctrine du « Cabinet national » de Kazuyuki Takahashi
Jusqu’aux années 80, l’opinion dominante chez les constitutionnalistes japonais sur le leader politique était de choisir « le modèle de la démocratie médiatisée » selon la terminologie de Maurice Duverger, qui donne un rôle politique intégratif au Parlement avec l’introduction du système électoral proportionnel et cela malgré l’importance théorique de la « formation d’un gouvernement » stable et du « leadership politique », étant donné qu’au Japon le conflit politique est très violent entre conservateurs et progressistes, que l’on prévoyait sérieusement une domination politique pérenne des conservateurs, et qu’au sein de chaque courant politique des fractions et des idéologies s’affrontaient très durement.
Dans les années 90, Kazuyuki Takahashi a proposé de changer cette « idée toute faite » sur le régime parlementaire et la politique chez les constitutionnalistes nippons inspirée par les deux théoriciens du droit constitutionnel français, René Capitant et Maurice Duverger [5], en mettant en avant sa doctrine du « Cabinet national ». De nombreux politologues considèrent qu’elle a très fortement influencé la réforme politico-administrative des années 1990.
Takahashi souligne que jusqu’ici la doctrine constitutionnelle a présupposé le schéma « décision-exécution » ; d’abord, le pouvoir législatif décide, et ensuite, soit le cabinet, soit le président, sous la direction du pouvoir législatif, exécute ce qui a été décidé. Pourtant, la réalité politique contemporaine dans les pays industriels avancés est toute autre. La politique est le fruit d’une volonté gouvernementale active avec le consentement du peuple. Ainsi, le schéma « gouvernement-contrôle » correspond mieux à la réalité que celui de « décision-exécution ». Ici, la notion de « gouvernement » comprend à la fois la « décision » et l’ « exécution », les deux processus n’étant aujourd’hui plus détachables. C’est donc le « contrôle » qui est à opposer au « gouvernement ». Le président ou le cabinet se chargent du « gouvernement » en fonction du système constitutionnel et le parlement pratique « le contrôle ». Comme le pensait le philosophe français Alain, « le peuple ne peut pas gouverner lui-même, ni directement ni indirectement »…/… « Le peuple est fait pour contrôler, mais il doit être gouverné » [6]. Il en résulte qu’il est souhaitable que le gouvernement non seulement exécute mais légifère également comme en Angleterre.
Ainsi, selon le diagnostic de Takahashi, en l’état actuel des choses, la démocratisation du parlement n’est plus le problème central du Japon en ce que la revendication d'une plus grande « démocratisation du parlement » présuppose le schéma « décision-exécution ». Certes, une fois ce schéma adopté, une démocratisation du parlement est décisive pour la démocratisation de la politique entière d’un pays donné mais face à l’État-administrateur, une démocratisation du Parlement n’est pas du tout satisfaisante. La naissance d’un nouveau type d’État doit entraîner naturellement une nouvelle conception de la démocratie. Takahashi approuve Duverger lorsqu’il observe : « Le Gouvernement tend à devenir en effet l’organe moteur de l’État-moderne, le centre du pouvoir réel, le Parlement n’ayant qu’un rôle de contrôle, de limitation, de revendication. La désignation directe du chef du Gouvernement par l’ensemble des citoyens devient donc essentielle » [7] mais proposer une révision de la Constitution n’est pas dans son intention. S’inspirant de la citation ci-dessus, il souligne néanmoins la nécessité d’analyser le régime parlementaire, le système des partis politiques ainsi que le système électoral sous le prisme du « gouvernement-contrôle ». Autrement dit, il est nécessaire d’apprécier les institutions politiques japonaises actuelles d’après la conception de la démocratie de Capitant et de Duverger.
B) Sur les critiques de la doctrine du « Cabinet national »
1) La structure de la société contemporaine et la doctrine du « Cabinet national »
(a) Les Critiques
Une certaine doctrine critique cette dernière affirmation en arguant de sa non-conformité avec la structure de la société contemporaine, extrêmement individualisée et où chacun a sa propre conception des valeurs. En effet, la doctrine du « Cabinet national » a correspondu théoriquement à une société où les organisations de masse comme les syndicats ou les partis politiques bien organisés ont dominé toute la société. A l’heure actuelle par contre, la construction de deux pôles politiques, comme le préconise Takahashi, n’est plus réalisable, produisant une plus grande ambiguïté sur les situations politiques. La réalisation d’une réforme quelconque venant d’en haut par une initiative puissante n’est plus possible. Dans les démocraties contemporaines avancées en général, on assiste d’ailleurs à un refus majeur du politique au sein de la société, produisant une vraie crise de légitimité. Or, Takahashi néglige complètement ce phénomène.
(b) Examen de ces critiques
On peut rétorquer aux critiques ci-dessus que la société japonaise n’est pas traversée par de sérieux clivages au niveau linguistique, religieux ou régional, au contraire de la Belgique ou du Canada. Donc la construction de deux pôles ou blocs politiques n’est pas à éviter absolument. D’ailleurs, au niveau abstrait au moins, les citoyens japonais partagent le consensus social qui veut que les choix de chaque personne doivent être respectés lors du cours de sa vie, que tous les citoyens aient le droit de vivre dans des conditions convenables et que toute discrimination sociale irrationnelle doive être exclue [8]. Ce qu’on observe dans la société japonaise actuelle, ce n’est pas une crise de légitimité politique ou une désespérance totale vis à vis de la politique, mais un sentiment mitigé oscillant entre espoir et désespoir.
2) Sur le rapport entre bureaucratie et hommes politiques
(a) Les Critiques
La doctrine du « Cabinet national » considère que la supériorité des hommes politiques sur les bureaucrates est justifiée. Cependant, dans tous les cas de figure, les hommes politiques ont besoin de l’aide de ces derniers pour établir et exécuter les politiques qu’ils veulent. Il ne s’agit donc pas de supériorité ni d’infériorité les uns par rapport aux autres mais plutôt de complémentarité. De plus, ce que la doctrine du « Cabinet national » veut en réalité réaliser n’est qu’une collusion morbide entre électeurs majoritaires, parti politique majoritaire, cabinet et bureaucratie. Une autre critique met en exergue le fait que la supériorité des hommes politiques sur les bureaucrates exigera nécessairement une sorte d’omnipotence du Cabinet alors que la mission du Cabinet doit consister à faire des arrangements politiques afin que les bureaucrates puissent analyser efficacement les informations concernant l’établissement des politiques diverses dans leurs domaines respectifs.
(b) Examen de ces critiques
En fonction des changements de contexte, les bureaucrates modifient leur rôle vis-à -vis des hommes politiques qui les dirigent [9]. L’on constate que selon la vision traditionnelle établie dans le Japon d’avant-guerre, le bureaucrate se considérait comme le vrai représentant de l’intérêt général. Avec la transformation et la démocratisation de la société japonaise après-guerre, le bureaucrate est devenu le coordonnateur des intérêts particuliers divers en collaborant avec les « Zoku-giin ». Depuis les années 1990, la conscience naissante de l’importance du leadership chez les hommes politiques a conduit les bureaucrates à se considérer comme des exécutants loyaux des décisions politiques prises par les hommes politiques. Avec ce changement de vision de la bureaucratie, le rapport entre politique et administration s’est ainsi considérablement transformé.
3) L’introduction du système du scrutin majoritaire uninominal à un tour
(a) Sa Critique
Chez les constitutionnalistes japonais, l’opinion dominante sur le scrutin majoritaire uninominal était qu’il tend à déformer l’opinion publique qui est par nature extrêmement diversifiée en la bipolarisant de manière artificielle. L’électeur vote plus en fonction de son identification au parti politique ou à son image et à l’image du chef du parti qu’en fonction de son adhésion aux politiques promises.
b) Examen de la critique
Néanmoins, une enquête sur le comportement des électeurs révèle que depuis l’introduction de ce mode de scrutin en 1994, les électeurs ont commencé à faire le choix d’un candidat dans leur circonscription selon le critère des actions mises en œuvre par ce dernier ou de l'espoir de ses actions futures plutôt que selon des intérêts corporatistes ou locaux. Il s’agit du phénomène de « nationalisation de la politique électorale » [10]. Selon cette enquête, l’indépendance accrue du Core Executive vis-à -vis du parti au pouvoir et vis-à -vis des ministères produite par l’introduction de ce système électoral a permis de mettre fin aux pressions en provenance des catégories spécifiques et particulières de la société et a favorisé le renforcement du Core Executive, son bon fonctionnement et la « présidentialisation » du premier ministre. Par ailleurs, elle a montré que les électeurs japonais ont, dans la période récente, accordé plus d’importance au programme politique du parti qu’à la qualité du candidat.
4) Des politiques cohérentes fondées sur un principe fondamental clair
La doctrine du « Cabinet national » présuppose que lors de l’élection générale, chaque camp promet aux électeurs la réalisation de politiques cohérentes fondées sur un principe fondamental clair et l’exécute. Il est nécessaire de nuancer cette acception car le gouvernement sorti vainqueur de cette élection et désireux de réaliser son programme doit parfois changer sa politique radicalement selon l’évolution de la situation. Dans ce cas, le Cabinet a l’obligation de convaincre les électeurs de la nécessité du changement de priorité parmi les politiques à adopter pour faire face à la nouvelle situation.
5) Les contrepoids à l’ « initiative politique »
Il faut admettre que, sans aucun contrepoids, la gouvernance basée sur l’ « initiative politique » risque de produire une domination politique dictatoriale et arbitraire. A ce propos, nous pouvons noter les trois points suivants.
(1) Le système électoral actuel pour les deux Chambres résulte d’une combinaison de deux différents mécanismes. Le but est de dégager à la fois une majorité de gestion et de représenter les principales sensibilités politiques. En ce qui concerne la Chambre basse, comme nous l’avons vu, l’électeur a deux bulletins, l’un pour le candidat de la circonscription uninominale et l’autre pour une liste présentée par les partis dans la circonscription à la représentation proportionnelle. La Chambre Haute, quant à elle, est composée de 252 sièges et se renouvelle pour moitié tous les 3 ans. 156 sièges sont attribués à 47 circonscriptions départementales selon le scrutin majoritaire et 96 sièges sont pourvus à la représentation proportionnelle dans le cadre d’une circonscription nationale sur le modèle de la Chambre Basse. Or, afin d’avoir une plus grande diversité de représentants nationaux à la Chambre Basse, il faudrait maintenir le système proportionnel. Si l’on veut réduire les sièges attribués à la proportionnelle, il serait nécessaire, en contrepartie, de changer le système de l’élection de la Chambre Haute pour le rendre plus favorable à la représentation minoritaire.
(2) L’article 98 de la Constitution dispose que « la présente Constitution est la loi suprême du pays ; aucune loi.....contraire aux dispositions y afférant, n’aura force de loi ou validité ». Cette idée a conduit les constituants à introduire le système du contrôle de constitutionnalité de la loi pour la première fois au Japon [11]. La Cour Suprême est devenue le gardien de la loi fondamentale et le protecteur des droits fondamentaux de l’homme. Concernant le fonctionnement du contrôle de constitutionnalité des lois au Japon, nous relèverons la passivité évidente de la Cour Suprême lorsqu’il s’agit de déclarer l’inconstitutionnalité d’une loi de l’État. Les critiques de la doctrine et de l’opinion publique portent principalement sur le fait que la Cour n’assume pas son rôle de gardien de la Constitution dignement et principalement en ce qui concerne les droits fondamentaux. Jusqu’à présent, en effet, la Cour Suprême n’a prononcé que huit fois l’inconstitutionnalité d’une loi. Or il est nécessaire d’activer le pouvoir juridictionnel pour protéger les droits fondamentaux des citoyens et d’en faire un contrepoids aux activités de l’exécutif et du législatif, ce qui est d’autant plus vrai lorsque l’ « initiative politique » se réalise.
(3) Il n’existe aucun référendum au niveau national dans la Constitution japonaise actuelle. L’introduction du référendum national par une révision constitutionnelle pourrait éventuellement empêcher une politique dictatoriale et arbitraire.
III. Opinion publique, intérêts particuliers et démocratie du point de vue du droit constitutionnel
Pour approfondir de façon théorique le rapport entre démocratie et leadership, il est nécessaire, à notre sens, de s’intéresser au rapport entre opinion publique, intérêts particuliers et démocratie.
A) Opinion publique et Démocratie
La doctrine constitutionnelle classique japonaise affirme que l’élection a pour objectif de refléter exactement l’opinion publique telle qu’elle est à un moment donné à la Diète. Elle présuppose théoriquement « l’opinion publique » telle qu’elle est à l’extérieur de la Diète comme une sorte d’entité substantielle et matérielle qui produirait la « volonté générale » de la nation. C’est pourquoi elle critique le scrutin majoritaire uninominal à un tour, en disant qu’il la déforme nécessairement et assez dramatiquement. Cependant, existe-il vraiment une opinion publique, comprise comme une entité substantielle et matérielle ? Cette manière de voir semble quelque peu simpliste s’agissant d’aménager efficacement la représentation. Il serait préférable de qualifier l’opinion publique de construction artificielle institutionnellement créée.
B) Opposition entre parti politique et intérêts particuliers
Quant au rapport entre démocratie et leadership politique, il est nécessaire de se pencher sur la structure interne souhaitable du parti politique et sur le rôle qu’il doit assumer.
1) Sur l’ « initiative politique »
Tout d’abord, la notion d’ « initiative politique » est assez ambiguë. Sa signification change complètement selon ce qu’elle désigne soit l’ « initiative du Cabinet » soit l’ « initiative des hommes politiques ». L’ « initiative des hommes politiques » désigne, par exemple, la mise en œuvre, à la Diète, de leur propre travail législatif de façon indépendante et autonome vis-à -vis du gouvernement. Par contre, la doctrine du « Cabinet national » utilise la notion d’ « initiative politique » évidemment au sens de l’ « initiative du Cabinet ». Sur ce point, une proposition d’avril 2010 présentée par le Conseil national pour la création du nouveau Japon (Atarashii nippon wo tsukuru kokumin kaigi) [12] semble être particulièrement intéressante. Elle a tenté de préciser la notion d’ « initiative politique » en tant que « initiative du Cabinet ». Il s’agit de mettre en place la « collaboration » et la « séparation » des parlementaires du parti politique au pouvoir et des bureaucrates. Cette étude est précieuse pour approfondir l’évolution de la démocratie au sein de la société japonaise sous le prisme de la théorie constitutionnelle. Elle souligne, par exemple, que bien qu’il soit naturel d’admettre la supériorité des hommes politiques lors de la création d’un projet et de sa concrétisation, il faut néanmoins respecter une « norme de séparation » lors de l’exécution de la politique fixée pour donner aux bureaucrates une certaine marge de manœuvre autonome. Selon elle, il existe des matières techniques, spécialisées et d’autres exigeant par nature une stricte impartialité qui doivent être réservées aux bureaucrates qui, en tant que spécialistes, peuvent sauvegarder la « neutralité administrative ». Contrairement au cas français, la nomination des bureaucrates ne s’est faite jusqu’ici que selon un critère de pure capacité bureaucratique, comme le modèle de bureaucratie britannique, et non pas pour des motifs politiques.
2) Sur le modèle du parti politique souhaitable
À notre sens, la mise en place de l’ « initiative politique » pose la question de savoir quel modèle de parti politique serait souhaitable. Ce qui nous amène à aborder le thème de « la démocratisation des partis politiques ». L’ « initiative du Cabinet » peut donner une chance réelle de réaliser fidèlement le programme politique. Par contre, elle peut provoquer également une concentration du pouvoir entre les mains du comité exécutif du parti, sa bureaucratisation et l’oppression de la minorité au sein du parti. En général, des années 60 aux années 90, les députés et les sénateurs du PLD ont pu exercer une grande influence en tant que « Zoku-giin » dans la politique japonaise lors des décisions politiques étatiques avec la collaboration des bureaucrates. Parlementaires, bureaucrates et monde industriel ont formé collectivement le « triangle de fer ». Cela a pu causer des incohérences graves parmi les politiques adoptées et a foncièrement détourné le leadership politique du premier ministre. Néanmoins, selon une autre interprétation possible, on peut considérer cette manière de faire de la politique comme une forme de démocratie du parti politique, c’est-à -dire la « démocratie d’en bas » ouverte aux divers intérêts particuliers et catégoriels. Par conséquent, il faut réexaminer objectivement les mérites et les défauts des « Zoku-giin ». Ils ont pu exercer, de façon opaque vu de l’extérieur, une influence considérable pour les décisions concernant, par exemple, la subvention de l’État, les travaux publics, les permis et autorisations administratives. Par ailleurs, un réexamen des mérites et des défauts de l’examen préventif par le comité de recherche des politiques du PLD, composé de parlementaires de ce parti, est également indispensable, car il a assumé un rôle très important pour la mise en place des politiques du parti conservateur. En effet, sous la domination majoritaire du PLD, l’examen de ce comité d’un projet de loi était, à vrai dire, décisif pour son adoption à la Diète.
Un ex-bureaucrate se demande : (1) si un parti politique au pouvoir est capable d’établir des politiques en respectant les besoins des milieux d’affaires et des collectivités locales sans fusionner avec les fonctions du gouvernement comme on l’a vu sous la domination du PLD ;(2) si l’harmonisation des divers intérêts catégoriels peut se faire dans chaque ministère pour établir des politiques ministérielles cohérentes, les hommes politiques utilisant efficacement l’organisation administrative ; et (3) si l’harmonisation interministérielle des politiques issues de chaque ministère au sein du Cabinet peut se faire de façon pertinente grâce à l’initiative de l’équipe politique de chaque ministère, composée par les trois postes dirigeants c’est-à -dire le ministre, le vice-ministre sénior et le secrétaire parlementaire [13].
Une autre question se pose quant au rapport entre Cabinet et parti politique au pouvoir. Sur ce point, deux opinions s’opposent : celle préconisant la « thèse de l’autonomisation du parti au pouvoir vis-à -vis du gouvernement » et l’autre la « thèse de la renaissance de la centralité du parlement ». La première affirme que, contrairement à ce qu’expose la thèse de l’ « initiative du Cabinet » pour le processus de décision des politiques, l’indépendance ou l’autonomie du parti au pouvoir vis-à -vis du gouvernement est importante pour renforcer les capacités décisionnelles de l’État. Elle nomme cette tendance le « modèle européen continental » [14] qui contraste avec le « modèle de Westminster » à la britannique. En effet, dans la politique britannique, tous les personnages importants du parti au pouvoir occupent des postes clés au sein du gouvernement. Il s’agit d’une fusion de fait entre gouvernement et parti au pouvoir. Une autre doctrine dite de la « thèse de la renaissance de la centralité du parlement », dominante chez les constitutionnalistes nippons, affirme qu’au lieu de renforcer le pouvoir exécutif, il faut de nouveau se concentrer sur la centralité du Parlement [15]. Elle souligne que dans la situation politique actuelle, il est essentiel d’apprécier la sagesse dont le législateur peut faire preuve du fait de la grande diversité politique en son sein. La thèse d’Oliver Lepsius, publiciste allemand, a une certaine influence au Japon afin de rétablir le rôle crucial du parlement, dont la fonction serait de former la volonté de l’État en tant que consensus abstrait et intersubjectif de la nation et de la matérialiser sous forme de loi nationale [16].
3) A la recherche du système démocratique correspondant à la société contemporaine
Au moins quatre questions se posent, du point de vue du droit constitutionnel, quant à la réalité de la gouvernance dans la situation d’un « État post-moderne » [17] tel que le Japon : (1) Comment améliorer la démocratie représentative en introduisant des éléments de démocratie participative et de « deliberative democracy » ? (2) Comment maintenir la « nationalisation de la politique électorale » pour rompre avec une politique ne poursuivant que des intérêts particuliers et directs ? (3) Comment prévenir la bureaucratisation du parti politique dont la mission actuelle est justement de surmonter la domination de la bureaucratisation administrative ? Comment réaliser la démocratie au sein du parti ouvert au public. Comment réaliser la compatibilité de la politique de décentralisation régionale et la centralisation du parti ? (4) Comment clarifier les rôles respectifs du parti politique et de la bureaucratie lors du processus de décision politique, tout en respectant les particularités institutionnelles de chaque organisation ? Si le parti politique doit être réactif pour gagner la bataille politique, la bureaucratie, quant à elle, doit montrer ses compétences techniques et sa rationalité. Quel est alors le rôle du parlement ? Enfin, comment repositionner le rapport entre citoyen et parti politique et le rapport entre citoyen et bureaucratie (il s’agit par exemple de la « citoyenneté administrative ») ?
Conclusion
De nos jours, la politique japonaise est entrée dans une nouvelle étape historique en quittant l’ère des liens très étroits entre les milieux industriels, politiques et bureaucratiques pour concilier les divers intérêts particuliers. Il s’agissait alors d’une sorte de corporatisme socio-politique à la japonaise. Dans le contexte de mondialisation actuel, il est nécessaire d’utiliser efficacement le système et la pratique du leadership au-delà du clivage des idéologies établies, celle de l’idéologie libertaire ou de la démocratie sociale, etc. Ainsi, le thème essentiel pour le droit constitutionnel nippon contemporain est de réfléchir d’un point de vue normatif au modèle de parti politique conforme à la situation politique japonaise et pouvant améliorer au mieux la démocratie.
D’un point de vue méthodologique, le droit constitutionnel japonais actuel tend de plus en plus à se juridiciser surtout sous l’influence américaine et allemande. Il semblerait que l’analyse de la jurisprudence constitutionnelle et ses commentaires y occupent une place plus importante qu’avant. Néanmoins, si le droit constitutionnel doit être foncièrement un « jus politicum », il faut rappeler qu’en surmontant le wishful thinking, l’analyse objective basée sur l’esprit positiviste et la réflexion normative sur le phénomène de gouvernance autour du parti politique et de la bureaucratie reste, pour clarifier le rapport entre démocratie et leadership, un des thèmes centraux du droit constitutionnel.
Hajime Yamamoto est professeur de droit à Keio Law School (Tokyo)