oilà plus de quarante ans, le 16 janvier 1982, le Conseil constitutionnel rendait sa célèbre décision sur la loi de nationalisation votée par la majorité socialiste élue en 1981 sous la jeune présidence de François Mitterrand[1]. Cette décision consacrait la valeur constitutionnelle du droit de propriété sur la base des articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 » selon les termes du préambule de celle de 1958.
L’intérêt de cette décision pour l’histoire et pour le droit est qu’elle officialise une vision historiographique qui oppose le premier projet constitutionnel de 1946, rejeté par les Français, au second projet qui donna naissance à la IVe République jusqu’en 1958, mais dont le préambule lui survivra, étant indirectement intégré à la Constitution de la Ve République. Se référer à 1946, grand moment historique des nationalisations, ne manquait évidemment pas de pertinence à l’heure où celles-ci revenaient sur le devant de la scène.
Ainsi, aux dires du Conseil constitutionnel, le premier projet aurait énoncé, en matière de propriété, des principes « différant » de ceux de 1789, auxquels à l’inverse, la Constitution du 27 octobre 1946 et donc celle de 1958 seraient revenues, permettant ainsi au juge constitutionnel de soumettre les nationalisations à leur respect[2].
Cette vision historiographique a été ensuite reprise par les principaux commentateurs de la décision du Conseil[3] et se retrouve, plus ou moins, chez la plupart des analystes de la Constitution de la IVe République[4]. Or, il nous semble, après lecture de l’intégralité des débats qui ont présidé à l’élaboration de la Constitution de 1946 sur la propriété, qu’il y a lieu de réviser cette analyse historique, sans chercher à contester par ailleurs l’opportunité politique et juridique de la décision prise en 1982.
Commençons par nous remémorer le contexte historique[5]. Six mois après le retour à la paix, le peuple français, par le référendum du 21 octobre 1945, décide de doter la France d’une nouvelle constitution, enterrant définitivement la IIIe République. Cette nouvelle constitution était déjà dans les esprits depuis les années de guerre, comme en témoignent les nombreux projets, plus ou moins aboutis, de la Résistance[6].
La nouvelle Assemblée constituante désigne en son sein une commission de la constitution, dont les 42 membres sont nommés le 29 novembre 1945, sur proposition des groupes parlementaires. Les trois principaux partis se partagent l’essentiel des sièges : onze députés pour le groupe communiste, onze pour le groupe du Mouvement républicain populaire (MRP), dix pour le groupe socialiste, le reste des sièges se répartissant entre différents mouvements allant du centre gauche à la droite, mais dont certains membres exerceront, comme nous allons le voir, une influence qui dépassera leur poids numérique[7]. Cette commission sera placée sous la présidence du socialiste André Philip le 30 novembre 1945, puis du socialiste Guy Mollet à partir du 30 janvier 1946[8]. Elle aura pour rapporteur général le MRP François de Menthon jusqu’à sa démission le 4 avril 1946, où il sera remplacé par le radical Pierre Cot. Le socialiste Gilbert Zaksas sera le rapporteur particulier pour la Déclaration des droits, à laquelle sera consacrée à partir du 15 janvier 1946 une sous-commission composée de douze membres[9]. Au total, la commission de la constitution va tenir 49 séances entre le 10 janvier et le 19 mars 1946, dont beaucoup seront consacrées à la Déclaration et au droit de propriété. Elle sera le siège de débats animés.
Ces débats se poursuivent à l’Assemblée elle-même, mais souvent entre les mêmes acteurs, avec un va-et-vient entre l’hémicycle et la commission. S’agissant du droit de propriété au sein de la Déclaration, les séances de l’Assemblée s’échelonnent entre le 7 et le 21 mars, cette dernière journée étant la plus dense[10]. L’Assemblée accouchera d’un projet de constitution voté le 19 avril et soumis par voie de référendum au peuple français, qui le rejettera le 5 mai 1946.
Ce rejet oblige à élire une nouvelle Assemblée constituante le 2 juin. Une nouvelle commission de la constitution est ensuite désignée les 19 et 26 juin, comportant 42 membres[11]. Le président en sera à nouveau le socialiste André Philip et le rapporteur général, le MRP Paul Coste-Floret. Cette seconde Assemblée ne donnera pas lieu à beaucoup de débats relatifs à la propriété, puisque tirant les leçons politiques de l’échec du premier référendum, elle décidera de ne pas insérer de nouvelle déclaration des droits dans la future constitution, laquelle sera, cette fois, adoptée par nouveau référendum le 13 octobre 1946, inaugurant ainsi la IVe République[12]. Ce sont donc les débats menés au cours de la première assemblée qui retiendront l’essentiel de notre attention ici.
Les droits de l’homme, et plus encore la propriété, ne sont qu’une question parmi d’autres qui préoccupent sans doute davantage les acteurs politiques du temps, comme l’organisation et la répartition des grands pouvoirs constitutionnels. Mais ils ne sont pas négligeables, car ils touchent aux principes fondateurs du nouveau régime, au sortir d’une guerre qui a ébranlé la démocratie et éprouvé d’une manière inédite les droits de l’homme.
En 1945, les textes fondamentaux consacrés à la propriété, tant l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen que l’article 544 du Code civil, sont restés inchangés depuis un siècle et demi – et le demeurent encore aujourd’hui. Pourtant, une législation, sans cesse croissante depuis un demi-siècle, a modifié les contours du droit de propriété et jeté un doute sur la pertinence de la doctrine libérale et individualiste héritée du siècle précédent, au point de nourrir des réflexions alternatives plus ou moins hardies, telles que celles de Duguit sur la fonction sociale de la propriété et la doctrine sociale de l’Église relayée par des juristes d’obédience catholique, sans même parler de la critique socialiste déjà ancienne mais actualisée par la Révolution bolchévique et l’élévation de l’Union soviétique au rang de grande puissance après 1945. C’est la grande époque de la socialisation du droit qui n’épargne pas le droit de propriété[13].
Si l’inertie et l’immobilisme du régime de l’entre-deux-guerres peuvent expliquer en partie cette stabilité des textes, cette raison ne tient plus après les bouleversements engendrés par la guerre. Alors s’ouvre une occasion historique sans précédent de redéfinir le contenu et le périmètre du droit de propriété dans les sources fondamentales du droit. L’Assemblée nationale constituante, qui offre un débouché naturel aux réflexions et projets de la Résistance, peut s’affirmer comme le siège de cette entreprise. Qu’en sera-t-il finalement ?
Des débats nourris et parfois vifs qui opposent les députés socialistes, communistes, démocrates populaires, du centre gauche et de la droite, il ressort une volonté première de la majorité des élus de prendre acte qu’une époque nouvelle s’est ouverte, bien différente de la fin du xviiie siècle (I). Mais ce constat ne débouche pas sur la volonté de faire une nouvelle révolution, bien au contraire (II).
I. La prise en compte d’une époque nouvelle
Pour la majorité des constituants, la société française a trop changé depuis la Révolution pour pouvoir maintenir telle quelle la Déclaration historique de 1789. Il faut un nouveau texte, remédiant aux lacunes et à l’obsolescence de l’ancien (A). Son élaboration donne l’occasion de discuter les fondements et l’étendue du droit de propriété, dont l’origine sociale est affirmée, et de rechercher une formule de compromis (B).
A. Le choix d’une nouvelle déclaration des droits
1) Les lacunes du texte de 1789
La première ligne de partage entre députés au sein de la première commission de la Constitution est celle qui oppose ceux qui considèrent la Déclaration de 1789 comme dépassée et appellent en conséquence à une nouvelle déclaration, et ceux qui au contraire, défendent l’immortalité du texte de 1789 et de ses principes.
La majorité des élus, en particulier à gauche, penchent dans le premier sens, à commencer par le rapporteur de la sous-commission chargée de la Déclaration des droits, le socialiste Gilbert Zaksas[14]. Ce camp souligne les différences séparant la France de 1789 et celle de 1946, en particulier dans la vie économique et sociale, et qui nécessitent de déclarer de nouveaux droits et de formuler le droit de propriété dans un sens plus actuel[15]. Pour le socialiste Pierre-Emmanuel Guillet, qui rappelle que « l’Histoire est une transformation incessante », reprendre telle quelle la « déclaration bourgeoise » de 1789 serait procéder d’un « esprit réactionnaire[16] ». De son côté, le communiste Jacques Duclos appelle à faire le 89 économique[17].
Cette position qui emporte la majorité avec elle à l’issue de la première assemblée constituante ne fait cependant pas l’unanimité et se heurte à des orateurs prestigieux, comme au premier chef l’élu de la Résistance démocratique et socialiste René Capitant. Celui qui est par ailleurs professeur de droit oppose ainsi deux conceptions des droits de l’homme : celle, d’une part, pour qui les droits de l’homme ont une valeur objective, se constituent de vérités permanentes au-dessus des temps et prescrivent une règle d’humanité et une condition de civilisation, et celle relative d’autre part, pour qui « le droit n’est que le reflet de l’histoire », contre laquelle Capitant s’insurge parce qu’après Savigny et Jellinek, elle serait aussi celle d’Hitler[18] ! La Déclaration de 1789 n’est donc nullement périmée lorsqu’il s’agit de sauvegarder la liberté et la dignité de la personne humaine, y compris la propriété, si l’on veut bien prendre ce droit non dans l’interprétation qui en sera donnée sous Louis-Philippe, mais dans son interprétation originelle, celle des hommes de 1789 qui n’en faisaient pas un droit absolu et total[19]. Cette ligne n’empêche pas Capitant d’être par ailleurs favorable à l’idée de compléter la Déclaration historique pour l’adapter à l’époque[20]. Plusieurs autres députés de droite soutiennent à peu près la même position[21]. À ceux-là, il convient d’ajouter – en le soulignant – le radical Édouard Herriot, une des rares grandes personnalités rescapées de la IIIe République, porteur d’un contre-projet de retour à la Déclaration de 1789 au nom de la « tradition libérale et démocratique », qu’il suggère, lui aussi, de compléter par des droits économiques et sociaux[22].
Est-ce la renommée du personnage ou le seul souci du consensus qui oblige le président de la commission, Guy Mollet, suivi par le rapporteur Zaksas, à jurer que le projet de nouvelle déclaration n’emporte pas de rupture avec 1789[23] ? Mais ces protestations de fidélité, qu’on trouve à la vérité chez tous les orateurs, n’en deviennent-elles pas en fin de compte, suspectes ? Révélateur est le refus opposé par Zaksas à la proposition de Capitant de reprendre les six premiers articles du texte de 1789 au motif qu’ils ne correspondent pas à l’esprit du texte qu’il conviendrait d’adopter au lendemain de la guerre, et de citer comme exemple l’article 2 faisant de la conservation de la propriété un but de l’association politique[24]…
2) L’obsolescence de la propriété de 1789
S’il est un droit sur lequel la Déclaration de 1789 semble être devenue inactuelle aux yeux de la majorité des constituants en 1946, c’est bien celui de propriété, du fait des limitations qui lui ont été imposées depuis un siècle. Les orateurs socialistes s’épanchent le plus sur ce thème, à commencer bien sûr par Zaksas. Il est suivi par le MRP Daniel Boisdon pourtant plus proche de la philosophie générale des droits de l’homme de Capitant[25].
Chez les communistes Hervé et Fajon et les socialistes Philip et Mollet, on invoque pêle-mêle le respect des droits d’autrui, l’abus de droit, la distinction entre la propriété comme fruit du travail personnel et la propriété-pouvoir, la propriété de l’outil de travail et la participation des ouvriers à la gestion de l’entreprise[26]. Autant de préoccupations auxquelles la Déclaration de 1789 serait devenue étrangère, et à laquelle on oppose volontiers celle de 1793[27] voire, quand on juge celle-ci encore trop empreinte de l’esprit petit-bourgeois de Robespierre, la conception de Babeuf et de Proudhon[28].
Les propositions de loi constitutionnelle déposées au début de l’Assemblée en novembre 1945 reflètent pleinement ces considérations[29]. Celle déposée par le groupe socialiste, André Philip en tête, dispose en son article 39 : « Le droit à la propriété est garanti à tout individu sur les biens qui représentent le fruit normal de son travail personnel ainsi que sur les biens d’usage et les instruments de travail à caractère personnel, familial ou collectif. Nul ne saurait en être privé si ce n’est pour cause d’utilité publique légalement constatée et sous la condition d’une indemnité fixée par la loi. Nul ne peut abuser de ce droit en l’exerçant contrairement à sa fonction sociale[30]. » Ce texte sert de base à la commission de la Constitution qui s’en inspire fortement au commencement de ses travaux[31].
Les communistes, quant à eux, excluent – sans doute sciemment – le droit de propriété de la brève liste des droits et libertés garantis par la loi que leur proposition énumère en son article 4[32]. Mais notons que la proposition du député de droite, le républicain indépendant Joseph Delachenal, ne fait pas plus mention de la propriété en son article 1er consacré à quelques grands principes[33].
Quant aux radicaux et radicaux-socialistes, par la voix d’Édouard Herriot, de Pierre Cot et d’André Marie, ils font leur le projet de la Ligue des Droits de l’Homme de 1936, dont l’article 6 marquait une conception sociale avancée de la propriété : « La propriété individuelle n’est un droit que lorsqu’elle ne porte aucun préjudice à l’intérêt commun. L’indépendance des citoyens et de l’État étant particulièrement menacée par la propriété qui prend la forme de groupements d’intérêts égoïstes et dominateurs (cartels, trusts, consortiums bancaires), les fonctions que cette propriété a usurpées doivent faire retour à la nation[34]. » Pour André Marie, ce texte n’aurait pas vocation à supplanter celui de 1789, dont on sait que les radicaux défendent le maintien, mais à le prolonger, d’une façon qui semble toutefois bien irénique, suscitant d’ailleurs l’ironie du communiste Duclos devant les députés du centre et de la droite qui se rallient à cette proposition plus avancée que celle de la commission[35].
Les propositions socialistes et communistes font, de plus, une grande place aux nationalisations qui sont, comme on le sait, au cœur de leur programme[36]. La proposition communiste dénonce, dans son exposé des motifs, les trusts et monopoles qui ont perverti la démocratie[37]. L’article 40 de la proposition socialiste évoque le droit à la protection contre la domination des puissances économiques et financières, annonçant la socialisation des biens et des entreprises dont l’exploitation a le caractère d’un service public ou d’un monopole de fait[38]. L’expression va faire fortune.
Ce constat d’une propriété fortement limitée par le législateur au cours du siècle écoulé, et qui a vocation à le rester, fait vite glisser le débat à un niveau de profondeur plus philosophique quant à la source et à l’étendue de celle-ci.
B. La propriété : un fondement et une étendue discutés
1) L’origine sociale du droit de propriété
À gauche et au centre gauche, les députés soulignent à l’envi l’origine purement sociale de la propriété, répudiant en conséquence son caractère de droit naturel et la soumettant aux évolutions historiques de la société.
Devant la commission, au nom des radicaux et radicaux-socialistes, Pierre Cot déclare que la propriété résulte de la loi et lui est subordonnée, estimant que la propriété, en tant qu’elle se définit par les rapports qui existent entre les hommes et les choses, n’est pas de droit naturel[39].
Devant l’Assemblée, le communiste Pierre Hervé souligne l’origine sociale de la propriété, appelant à la souplesse dans l’application de ce droit[40]. Le socialiste Jacques Arrès-Lapoque se montre le plus expansif dans ce registre, et le plus clair quant aux conclusions politiques à en tirer. Il affirme que la propriété n’est pas de droit naturel, antérieure et supérieure à la loi civile, mais un droit social, se prévalant aussi bien d’auteurs catholiques (tels que Saint Thomas, Pascal ou Bossuet) que d’auteurs issus des Lumières (Montesquieu, Mirabeau et Robespierre) : « la propriété est un fait social en perpétuelle transformation […]. Je ne sais si des juristes maladroits essaieront d’empêcher cette évolution normale ; elle se fera malgré eux. Ce que nous vous demandons, en quelque sorte, c’est de mettre la loi constitutionnelle du côté de la révolution. En plaçant la propriété parmi les droits naturels et supérieurs, en la déclarant intangible et en lui refusant le caractère social qui la subordonne à la loi et la met à la disposition de la société, vous n’auriez opposé au développement normal et nécessaire du droit de propriété qu’une barrière de papier[41]. »
De leur côté, si les députés du centre et de la droite récusent cette vision extrême, ils sont discrets sur les fondements de la propriété et se gardent d’afficher un jusnaturalisme hasardeux, qu’ils ne partagent peut-être même pas d’ailleurs[42].
Probablement est-ce cette approche qui explique que dans la version finale de la Déclaration votée le 19 avril 1946, le droit de propriété ne soit pas rangé sous le premier titre « Des libertés », mais sous le second intitulé « Des droits économiques et sociaux ». Significatif, ce classement ne semble avoir rencontré aucune opposition à l’Assemblée. Mais il n’en va pas de même d’autres points plus substantiels sur lesquels la commission et l’Assemblée doivent chercher le compromis.
2) La recherche du compromis
Dès le 14 février, devant la commission, des députés de différents bords – Capitant, le républicain indépendant Courant et même le socialiste Guillet – relayent les inquiétudes qui commencent à surgir dans le public au sujet du texte proposé, déjà divulgué dans la presse, et qui pourrait bien rendre le référendum hostile au projet de constitution[43]. Le texte, fortement inspiré de la proposition socialiste du 29 novembre, était ainsi rédigé : « La propriété est le droit de jouir et de disposer des biens garantis par la loi. Le droit de propriété est garanti à tout individu sur les biens qui représentent le fruit normal de son travail personnel, ainsi que sur les biens d’usage et les instruments de travail à caractère personnel, familial ou collectif. Nul ne saurait en être privé si ce n’est pour cause d’utilité publique légalement constatée et sous la condition d’une indemnité fixée par la loi[44]. »
Cette crainte explique qu’un autre texte, nettement infléchi, soit proposé par la sous-commission chargée de la Déclaration des droits, à l’unanimité de ses membres, et ensuite adopté par la commission le 20 février. Le texte est ainsi libellé : « La propriété est le droit inviolable et sacré d’user, de jouir et de disposer des biens garantis à chacun par la loi. Nul ne saurait en être privé, si ce n’est pour cause d’utilité publique légalement constatée et sous la condition d’une juste indemnité fixée conformément à la loi[45]. » « Droit inviolable et sacré » ? La proximité de ce texte avec l’article 17 de la Déclaration de 1789 est flagrante, ce qui dut réjouir René Capitant.
Cependant, le 15 mars, le rapporteur socialiste Zaksas fait supprimer le mot « sacré[46] ». C’est donc sans ce terme que l’article est soumis à la discussion de l’Assemblée le 21 mars. Même si le qualificatif « inviolable » demeure, ce retrait est révélateur des oppositions. La plupart des élus de la droite et du centre insistent pour qu’aux termes, même implicites, de la future déclaration, la propriété ne tire pas son existence et sa légitimité de la loi seule. Deux amendements, l’un d’André Colin au nom du MRP et l’autre d’Édouard Frédéric-Dupont au nom du Parti républicain de la Liberté, proposent de rétablir le qualificatif de « sacré[47] ». Sans succès.
Autre sujet de préoccupation : les sources légitimes de la propriété. Au travail, déjà présent dans la proposition socialiste du 29 novembre et dans les premiers projets de la commission, la droite et le centre insistent pour ajouter l’épargne[48].
Enfin, les critiques de la droite se focalisent sur la formule « biens garantis […] par la loi » employée dans l’article 32 du projet issu de la commission[49]. L’élu Paysan Jacques Bardoux reproche à cette formule de laisser toute latitude au législateur quant à la détermination des biens et à l’étendue de la garantie. Il nourrit une crainte pour l’héritage, la succession collatérale voire la propriété immobilière en général, et soupçonne des « arrière-pensées » de la part de la commission. C’est ce qui justifie son amendement affirmant les sources, à savoir le travail et l’épargne, et la nature de la propriété[50]. René Coty, futur président de la République et alors député républicain indépendant, va plus loin et suggère dans son amendement de remplacer la formule « biens garantis à chacun par la loi » par « biens acquis en conformité des lois », afin que la loi efficace et constitutionnellement protégée soit celle en vigueur lorsque le propriétaire a acquis tel ou tel bien et non celle qui sera en vigueur le jour où l’on viendra l’en priver[51]. Pragmatique, repoussant ostensiblement toute considération métaphysique ou juridique de quelque bord qu’elle soit, il se place sur le seul terrain de la reconstruction du pays qui nécessite de recourir au crédit public et à une épargne qui, là encore, doivent être protégés[52].
Le centre et la droite voient leurs amendements repoussés, mais ils ne sont pas entièrement défaits. À l’issue de la séance du 21 mars, après accord du rapporteur Zaksas, ils obtiennent gain de cause sur un point. Le texte final, contrairement à la version initiale soumise par la commission, précise les sources légitimes de la propriété : non seulement le travail, qui faisait de toute manière consensus, mais aussi et surtout l’épargne[53]. Le premier alinéa de l’article 32 est donc voté en ces termes : « La propriété est le droit inviolable d’user, de jouir et de disposer des biens garantis à chacun par la loi. Tout homme a le pouvoir d’y accéder par le travail et par l’épargne [nous soulignons]. »
L’alinéa suivant a une tonalité plus sociale, mais conforme à la tradition de 1789 : « Nul ne saurait en être privé, si ce n’est pour cause d’utilité publique légalement constatée et sous la condition d’une juste indemnité fixée conformément à la loi. » L’article 33, également adopté le 21 mars, ajoute : « Le droit de propriété ne saurait être exercé contrairement à l’utilité sociale ou de manière à porter préjudice à la sûreté, à la liberté, à l’existence ou à la propriété d’autrui. Tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité. » Le programme des nationalisations est annoncé, mais on notera que dès le 1er février, la commission avait décidé, à propos de cet article, de substituer la formule classique « droit de propriété » à celle beaucoup plus faible de « droit à la propriété[54] ». Le changement de préposition n’était pas anodin.
Par rapport à la proposition déposée par les socialistes au mois de novembre 1945 et aux premiers projets élaborés en commission, l’évolution est donc notable. Faut-il en conclure que les députés de la première assemblée constituante ont écarté la voie de la révolution ?
II. Le refus de la révolution
Redéfinir la légitimité de la propriété en fonction de sa finalité eût été révolutionnaire d’un point de vue juridique. Mais ce n’est pas le choix des constituants, la notion de fonction sociale de la propriété défendue par le MRP étant rejetée par la gauche (A). On peut dire qu’en dépit de la controverse qui oppose le gaulliste Capitant au socialiste Zaksas, l’heure est plutôt à la modération du côté de la gauche, qui se contente d’un texte constitutionnel maintenant la propriété légale existante (B).
A. L’échec d’une définition finaliste de la propriété
1) La fonction sociale de la propriété défendue par le MRP
Lorsque s’ouvrent les travaux de la commission de la constitution le 10 janvier 1946, plusieurs députés appellent à inclure une définition de la propriété dans la future déclaration. Ce n’était certes pas préjuger de laquelle, mais les orientations des orateurs laissaient présager de leur part une définition en relative rupture avec celle héritée de 1789 et 1804[55].
Le projet déposé par le groupe socialiste le 29 novembre 1945 comportait une approche finaliste de la propriété en concluant l’article qui lui était consacré par un alinéa ainsi rédigé : « Nul ne peut abuser de ce droit en l’exerçant contrairement à sa fonction sociale[56]. » Mais la tournure restait ici négative, s’inscrivant en fin de compte dans la ligne classique du droit subjectif qui est limité de l’extérieur par l’intérêt général[57].
Or, la théorie de la propriété comme fonction sociale, qui est dans l’air depuis plusieurs décennies déjà, va potentiellement plus loin. Présente dans la doctrine juridique d’un côté par Duguit qui, en pourfendeur du droit subjectif, s’en est fait le défenseur systématique[58], et d’un autre côté par les juristes catholiques de tendance thomiste et personnaliste, fidèles à la doctrine sociale de l’Église[59], elle implique un changement de paradigme, plus ou moins radical, dans l’approche de la propriété, qui se trouve légitimée non plus par sa source, mais par sa finalité, et précisons : pas – ou pas seulement – par sa finalité personnelle mais sa finalité sociale.
En 1945-1946, ce sont les élus du MRP qui défendent avec le plus d’entrain, du moins au début des discussions, cette conception finaliste. En commission, le 10 janvier 1946, Jacques Fonlupt-Espéraber réclame « une définition du caractère de la propriété qui ne doit pas être une fin en soi, mais un moyen de servir le bien commun[60] ». Le même jour, Pierre-Henri Teitgen invite à définir la propriété par ses buts, de manière dynamique, plutôt que par ses limitations, parce que l’avantage des définitions finalistes est de sous-entendre une définition des devoirs[61]. François de Menthon, rapporteur général de la commission, tient une ligne semblable le 5 mars[62].
Fonlupt-Espéraber reproche – c’est un comble – aux communistes comme Fajon de ne pas aller assez loin en limitant la propriété uniquement par le droit d’autrui, au détriment d’une conception finaliste qui subordonne la propriété à une fin plus grande qu’elle[63]. Quelque temps plus tard, deux autres orateurs MRP, Maurice Guérin et Paul Coste-Floret, font aussi la leçon de révolution à la gauche en séance à l’Assemblée[64]. Ces prises de position s’inscrivent dans la ligne anticapitaliste et socialisante des années 1944-1945 du MRP que l’historiographie de ce parti a bien mise en évidence[65].
Il faut cependant se garder de revêtir l’expression de fonction sociale de la propriété d’une parure trop révolutionnaire. Dans la bonne tradition thomiste et personnaliste qui est la leur, les élus MRP, comme Teitgen et Coste-Floret tous deux professeurs de droit, équilibrent leur analyse de la propriété entre son caractère individuel et son caractère social, les buts individuels de la propriété étant l’indépendance et la dignité de l’homme et sa fonction sociale étant constituée par la recherche du bien commun[66]. La fonction sociale n’est donc nullement exclusive de l’utilité individuelle.
Mieux encore, l’expression de fonction sociale est employée par René Coty, dont on sait la position conservatrice sur le sujet, attaché au principe d’indemnisation des expropriations pour cause d’utilité publique et justifiant la défense de la propriété et de l’épargne par l’intérêt de la reconstruction : « Voilà ce que je demande », déclare-t-il à l’Assemblée le 21 mars 1946, « parce que je crois au caractère social, à la fonction sociale de la propriété et parce que je considère ce problème uniquement sous l’angle de l’intérêt public[67] ». Cette intervention montre que théoriquement révolutionnaire dans son analyse de la propriété privée, la fonction sociale pouvait aussi servir à en retremper la légitimité sans vraiment en bouleverser le contenu et les règles pratiques. Mais de toute manière, la notion se heurte au scepticisme de la gauche.
2) Le scepticisme et le refus de la gauche
Employée dans la proposition socialiste du 29 novembre 1945, puis dans le premier projet de la sous-commission chargée de la Déclaration des droits[68], qui s’en inspire fortement, l’expression de fonction sociale est ensuite remplacée, après la discussion en commission du 1er février 1946, par celle d’utilité sociale[69]. Doit-on induire de cette substitution un changement politique et juridique de fond ? Non si l’on s’en tient au fait que l’article du projet sur lequel porte la modification ne suscite quasiment aucune discussion sur ce point, ni en commission ni à l’Assemblée[70]. Mais à suivre les débats antérieurs dans leurs méandres, il apparaît que les élus de gauche sont sceptiques devant la conception finaliste défendue par le MRP.
Pierre Cot, au nom des radicaux et radicaux-socialistes, se demande quelle est donc cette fonction sociale. Pour lui, c’est la loi qui compte, car la propriété a évolué au fil des siècles et c’est la loi qui en détermine les modalités[71]. Cot est favorable à la délimitation légale et relative de la propriété, et réaffirme son hostilité au droit naturel. Son scepticisme à l’égard de la notion de fonction sociale ne procéderait-il pas d’un scepticisme philosophique plus général à l’endroit d’une idée peut-être trop associée à la pensée chrétienne ? On ne saurait le certifier. Toujours est-il que c’est suite à son intervention que Zaksas propose de remplacer « fonction sociale » par « utilité sociale ». Mais le rapporteur insiste aussi pour que l’idée de fond soit conservée dans la rédaction, donnant l’exemple d’un propriétaire qui laisserait sa terre en friche[72].
Les communistes, quant à eux, refusent expressément la notion de fonction sociale, comme s’ils préféraient – sans vraiment l’avouer – l’alternative entre propriété individualiste et propriété collective voire absence de propriété à ce tiers perturbateur que constitue la propriété-fonction sociale. C’est donc une fin de non-recevoir qu’ils opposent aux orateurs du MRP qui les accusent de ne pas être assez révolutionnaires. À Fonlupt-Espéraber, Hervé rétorque qu’il ne sait pas ce que c’est que « d’aller au-delà du romanisme », le droit romain lui paraissant avoir fourni de précises et utiles définitions, et « […] il n’est pas d’accord sur la notion de propriété, fonction sociale[73] ». Quelques semaines plus tard, il enfonce le clou : la majorité de la commission rejette la conception philosophique qui donne à la propriété une fonction finaliste[74].
Comment expliquer cette inversion paradoxale des rôles où les démocrates-chrétiens jouent aux révolutionnaires et les communistes aux modérés ? Les communistes redouteraient-ils la fonction sociale comme un juste milieu corrigeant la propriété et lui conférant une légitimité nouvelle, sorte de bain de jouvence susceptible de brouiller la redoutable dialectique historique censée faire advenir la révolution prolétarienne ? Peut-être, mais la raison principale de l’opposition des communistes est en vérité plus prosaïque. Parce qu’ils tiennent avant tout à voir la constitution ratifiée par le peuple français, ils ne veulent pas prendre le risque d’agiter l’épouvantail de la propriété, comme nous allons le préciser plus loin.
Mais d’un autre côté, l’audace des élus MRP montre vite ses limites. Le 15 mars, par la voix d’André Colin, c’est une formulation de l’article 32 bien plus conservatrice qu’ils défendent, souhaitant le voir rédigé ainsi : « La propriété est le droit inviolable et sacré d’user, de jouir et de disposer d’un bien. Chacun doit pouvoir y accéder par le travail et par l’épargne[75]. » Ce même jour, Teitgen n’insiste plus sur la fonction sociale et s’inquiète davantage des menaces planant sur la propriété[76]. Le 21 mars à l’Assemblée, comme on l’a vu, le MRP rejoint la droite dans ses amendements tous centrés sur les sources de la propriété et non sa finalité[77]. Plus l’issue du débat constitutionnel approche, plus le MRP se modère sur la propriété. On sait que de façon générale, le MRP prend ses distances avec le projet constitutionnel au fil des semaines, jusqu’au point de faire démissionner ses rapporteurs à la commission début avril 1946, et que depuis le départ du général de Gaulle, il adopte de plus en plus une posture anticommuniste. Sans doute a-t-il déjà en tête sa stratégie électorale qui le portera à voter non lors du référendum[78].
Les articles 32 et 33 du projet deviendront, après amendement et discussion, les articles 35 et 36 du texte final adopté le 19 avril. L’article 35 dispose que : « La propriété est le droit inviolable d’user, de jouir et de disposer des biens garantis à chacun par la loi. Tout homme doit pouvoir y accéder par le travail et par l’épargne. Nul ne saurait en être privé si ce n’est pour cause d’utilité publique légalement constatée et sous la condition d’une juste indemnité fixée conformément à la loi. » Et l’article 36 ajoute : « Le droit de propriété ne saurait être exercé contrairement à l’utilité sociale ou de manière à porter préjudice à la sûreté, à la liberté, à l’existence ou à la propriété d’autrui. Tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité. »
La conception finaliste de la propriété a donc fait long feu. La propriété reste à finalité essentiellement individuelle, bien sûr limitée par l’utilité sociale, mais dans une logique classique de limitation extrinsèque.
B. Le maintien de la propriété légale existante
1) La modération de la gauche
Il est clair au fil des débats que la gauche ne souhaite pas se présenter à l’opinion publique avec un couteau entre les dents. Plus les débats avancent et plus elle campe sur une position modérée à l’égard de la propriété.
C’est un communiste, Pierre Hervé, qui, le 14 février, demande à faire supprimer un article du projet présenté par la sous-commission chargée de la déclaration des droits, lequel article, idéologiquement orienté, disposait : « Les droits inscrits dans la présente déclaration marquent une étape vers l’instauration d’un régime économique et social organisé et coordonné en vue du bien commun, dans lequel le travail cessera d’être une marchandise et où l’exploitation de l’homme par l’homme sera complètement abolie. » Hervé prévient que si la commission cherche à faire voter la constitution par le plus grand nombre de républicains du pays, un tel texte paraît « inopportun[79] ». Opportunité : le mot est lâché, qui caractérise bien la préoccupation de la gauche dans cette première assemblée constituante. Le même orateur réagit contre les articles de presse qui accusent la commission de vouloir détruire la propriété[80]. Ce même jour, la commission étant émaillée de tensions, son président socialiste Guy Mollet en rappelle l’esprit : éviter tout ce qui diviserait la commission en deux blocs susceptibles de se reconstituer dans le pays à l’occasion du référendum et au contraire, faire un grand effort pour rallier l’immense majorité de la nation autour du texte[81]. C’était la logique même du tripartisme[82].
Le seul point sur lequel la gauche est inflexible, mais elle ne rencontre de toute façon pas d’opposition significative – du moins exprimée à voix haute – est la lutte contre les monopoles de fait et la nationalisation des grands services publics nationaux. La protection des « trusts » et de la propriété monopolistique n’est pas vue comme une extension du droit de propriété, mais comme une entrave au droit des autres et à la démocratie. Dans la logique même de 1789, mais appliquée au régime économique actuel, la propriété doit s’effacer devant l’intérêt qui commande la lutte contre les monopoles, lutte qui n’est encore une fois pas présentée comme un prélude à une collectivisation générale, mais comme une défense des petits et moyens propriétaires, des droits des individus les plus faibles, de l’indépendance du citoyen et en dernière analyse seulement de la collectivité nationale[83].
Pour le reste, la future déclaration doit rester de facture classique sur la propriété. Glosant l’article 32, Pierre Hervé note que l’expression d’utilité publique est celle déjà consacrée par le langage juridique et que l’article 544 du Code civil lui-même fait déterminer la propriété par la loi[84]. Pour son collègue Étienne Fajon, le texte doit affirmer le respect et l’inviolabilité de la propriété privée, car il ne s’agit pas – pour le moment, précise-t-il cependant – de faire une constitution socialiste ou communiste, laquelle ne sera envisageable que lorsque les conditions en seront réalisées[85]. La position des communistes procède, on le voit bien ici, d’un opportunisme historique fondamental ; c’est pourquoi la déclaration ne les intéresse en fin de compte que marginalement. Le moteur de l’histoire ne réside pas pour eux dans les textes, mais dans l’évolution des conditions matérielles. C’est ce que répond clairement Jacques Duclos à Édouard Herriot qui s’étonne de voir les communistes se ranger aux articles 32 et 33 du projet. Le chef du Parti communiste rétorque qu’il n’y a pas de message à lancer au monde en ce moment et pas d’ordre social nouveau à donner en exemple. Il convient dès lors de ne pas attacher trop d’importance aux textes et de voter sans tarder celui proposé par la commission[86].
Cette absence d’importance des textes n’est toutefois pas partagée par tout le monde, loin s’en faut, au sein de l’Assemblée, et les déclarations précitées de la gauche restent marquées par des ambiguïtés qui ne rassurent pas sur tous les bancs de l’hémicycle. Plusieurs maladresses ou dérapages de députés de gauche relancent les débats, mais pour aboutir à la fin à une interprétation modérée du projet constitutionnel.
2) Capitant contre Zaksas : l’incident révélateur
Une maladresse est commise par le rapporteur du projet de déclaration
Gilbert Zaksas, lors de la discussion de l’amendement Colin au nom du MRP devant l’Assemblée le 21 mars. Zaksas interprète le projet qu’il défend comme faisant une distinction entre une propriété constitutionnellement garantie par la déclaration, à savoir celle qui porte sur les biens d’usage et les instruments du travail à caractère personnel et familial, et une propriété abandonnée à la loi, c’est-à-dire tout le reste, afin d’éviter que cette propriété ne devienne un moyen d’oppression et d’exploitation entre les mains de minorités privilégiées. Pour cette dernière, le statu quo, fixé par la législation positive, a vocation à être maintenu dans l’immédiat, mais il est susceptible d’évoluer dans l’avenir, à tel point que la loi puisse toujours décider que sur certains biens, la garantie cessera et que même le principe de juste indemnité ne sera pas observé ! Et Zaksas d’enfoncer le clou : aucune garantie ne doit être donnée aux biens acquis dans des conditions douteuses ou dont la propriété porte atteinte aux intérêts de la nation, parce que si demain, il fallait nationaliser certaines entreprises représentant des centaines de milliards et qu’il fallait indemniser, alors l’État serait ruiné, pour des privilèges de minorités en soi non respectables face à la majorité du peuple et à la démocratie[87].
Cette « sortie du bois », alors même que la gauche n’avait pas toujours dissimulé cette idée d’une nationalisation des monopoles sans indemnisation[88], met le feu aux poudres du côté du MRP[89] et surtout de René Capitant. Celui-ci intervient vivement en prétendant que l’article 32 est dû à sa propre suggestion en sous-
commission, ce que le rapporteur nie (« Non pas ! »), mais Capitant persiste avec brio : « Si, mon cher rapporteur, c’est moi qui vous ai fait revenir très sensiblement au texte de la Déclaration de 1789, agissant ainsi selon la tendance constante qui m’a toujours guidé devant la commission et devant l’Assemblée. Je pense donc être habilité à donner aussi mon avis quant au sens de cet article 32 et je suis obligé de me trouver en désaccord total avec vous[90]. » Ainsi, la ligne Capitant – reprise du texte de 1789 – que l’on croyait avoir été écartée au début des discussions revient dans le débat. Capitant défend une interprétation qui va dans le sens de la continuité entre le texte de 1789 et le texte proposé par la commission : « L’article 32, en effet par sa rédaction actuelle, n’est pas autre chose que le texte de 1789 – il suffit de s’y reporter pour s’en convaincre – revu par le Code civil. En d’autres termes, on a ajouté au texte de la Déclaration de 1789 la définition du droit de propriété empruntée au Code civil. Il n’y a pas de différence essentielle de l’une à l’autre[91]. » Le président de la commission Guy Mollet contredit : « Si ! », prenant ainsi la défense de son homologue socialiste Zaksas[92].
Cette querelle d’interprétation constitue le moment le plus dramatique des débats relatifs à la propriété au sein de l’Assemblée. Capitant menace, avec son groupe parlementaire de la Résistance démocratique et socialiste, de ne plus voter le texte. Autant les mots de « biens garantis par la loi » ne l’inquiètent pas, contrairement on s’en souvient à certains députés de droite[93], autant la remise en cause du principe d’indemnisation en cas d’expropriation représente une ligne rouge infranchissable[94].
Devant cette offensive, le rapporteur est contraint d’amorcer un recul. Il plaide le malentendu, indiquant que l’intention du texte n’est que de proclamer le droit de propriété tel qu’il est consacré par législation positive, c’est-à-dire tel qu’il est pratiqué à l’heure actuelle et résulte à la fois des textes du Code civil et de la pratique législative courante, et que la commission ne veut simplement pas que le texte voté soit un retour en arrière en constituant un obstacle à cette pratique législative d’aujourd’hui. Le MRP et l’UDSR peuvent donc s’y rallier selon lui[95].
Capitant s’estime à demi-convaincu : « votre dernière déclaration me semble, d’une façon il est vrai un peu obscure (sourires), constituer une rétractation de l’interprétation abusive que vous nous avez précédemment donnée. Si telle est bien votre pensée, si vous nous affirmez que ce texte ne revient pas sur le principe essentiel de 1789 ; si vous admettez que les nationalisations pourront se faire, demain comme aujourd’hui, contre une légitime indemnité, ainsi que le principe en est inscrit dans tous les projets dont nous sommes saisis ; si c’est bien votre avis, nous maintiendrons notre position et nous voterons pour le projet de la commission, mais à cette condition seulement[96]. » Le président Mollet, sous les applaudissements de la gauche, et Zaksas, face à René Coty qui l’interroge encore, apportent la confirmation tant attendue[97].
Mais la polémique rebondit à l’occasion de l’amendement Coty, qui suggère de remplacer la formule « biens garantis par la loi » par « biens acquis en conformité des lois », lorsque le communiste Hervé déclare que pareille formule permettrait de légitimer l’esclavage ou les biens acquis sous l’Occupation au motif qu’ils étaient conformes aux lois de leur temps. L’indignation éclate à droite, au centre et même sur certains bancs à gauche. Mais le débat dérape alors de la propriété vers la question de la légalité du régime de Vichy, que soutient Hervé à la grande honte de Capitant. Revenant à la propriété, celui-ci, soutenu par le MRP Coste-Floret, déplore les « malentendus sans cesse renaissants » et exige de nouveau une clarification[98]. Zaksas est obligé de se répéter : maintien du statu quo et de la législation actuelle, mais sans empêcher les nationalisations dans l’intérêt de la nation[99].
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Sans que l’on puisse nier les arrière-pensées de la gauche, d’ailleurs peu dissimulées, qui la portaient à considérer le texte de la déclaration comme une étape provisoire vers un avenir plus révolutionnaire, il n’en demeure pas moins que le texte qui sort de l’Assemblée le 19 avril 1946 n’est, relativement à la propriété, révolutionnaire ni dans sa lettre, ni dans l’interprétation qui en a été faite par les députés, à l’instigation en bonne part de René Capitant.
La majorité du peuple français rejette néanmoins le projet de constitution lors du référendum du 5 mai 1946, le conduisant à élire une seconde assemblée constituante le 2 juin 1946. Les députés qui s’expriment sont unanimes à souligner le poids qu’a pesé la question de la propriété dans l’opinion publique au cours de la campagne électorale[100]. Peut-être est-ce cela qui explique la réputation d’hostilité à la propriété attachée à ce premier projet par la postérité[101], et ce jusque dans le recours des 122 députés déposé au Conseil constitutionnel contre la loi de nationalisation le 19 décembre 1981, puis, comme on le sait, dans la décision du Conseil lui-même quelques semaines plus tard[102].
Les députés en tirent les leçons pour le second projet qui fait l’économie d’une nouvelle déclaration et se contente d’un préambule qui renvoie à la Déclaration de 1789, tout en la complétant par une série de droits économiques et sociaux réclamés par les temps nouveaux[103]. Le radical Paul Bastid s’en félicite : « Ainsi, le droit de propriété, que les radicaux s’honorent d’avoir toujours défendu, reçoit la garantie qui lui faisait défaut dans le projet de constitution du 19 avril[104]. »
Mais comme on l’a vu, les débats de la première constituante montrent qu’à la fin, les députés ont voulu maintenir une conception classique et non socialiste de la propriété. Par ailleurs, le préambule du nouveau projet comporte, de son côté, un neuvième alinéa relatif aux monopoles et aux nationalisations, qui reprend mot pour mot le dernier alinéa de l’article 36 du premier projet, donnant ainsi satisfaction à la gauche[105].
Ne convient-il pas dès lors de minimiser voire annihiler les différences entre les deux projets sur la question de la propriété ? En 1946, c’est l’opinion du communiste Étienne Fajon[106], du socialiste Jean Le Bail[107], mais encore des députés de droite Jacques Bardoux, Robert Bétolaud et Pierre Courant[108]. Mais ce ne sera pas l’interprétation du Conseil constitutionnel, qui dans sa décision de 1982 relative aux lois de nationalisation, affirme la portée des articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 en s’appuyant sur le rejet par les Français du premier projet de 1946 qui aurait comporté, selon lui, « l’énoncé de principes différant de ceux proclamés en 1789 par les articles 2 et 17 précités[109] ». Il y aurait donc d’un côté, un premier projet qui aurait rompu avec la propriété de 1789 et de l’autre, un second projet qui aurait renoué le lien de fidélité, ou si l’on préfère, d’un côté, un projet socialiste et de l’autre, un projet libéral.
Notre étude montre que cette opposition est en grande partie spécieuse et qu’il convient de remettre en cause, ou tout au moins d’atténuer sérieusement, cette historiographie binaire que le Conseil constitutionnel a revêtue de son sceau officiel il y a quarante ans.
Alexandre Deroche
Professeur à l’Université de Tours, IRJI François Rabelais (EA 7496).