Le Conseil d’État l’a confirmé dans un arrêt du 30 décembre 2024 : un parti politique peut être dissout, au même titre et dans les mêmes circonstances qu’une association¹. Une possibilité qui inquiète au regard de l’évolution des motifs de dissolution administrative². En effet, depuis la promulgation de la Loi confortant le respect des principes de la République (« Loi CRPR ») le 24 août 2021, les motivations justifiant cette mesure de police administrative ne semblent plus simplement signifier l’existence de limites à la liberté d’association, mais bien représenter un danger pour cette liberté fondamentale³. Au point qu’il soit possible d’interroger la conception qu’ont les juges des dispositions du Code de la sécurité intérieure, comme protection ou seul mécanisme répressif.   

En France, le phénomène associatif, nécessaire à l’expression du pluralisme démocratique⁴, est protégé par la Loi du 1^er juillet 1901, par la valeur constitutionnelle reconnue à la liberté d’association⁵, et par la protection offerte par différents textes internationaux⁶. Cette liberté fondamentale souffre cependant de limites – de « contraintes faisant obstacle à l’épanouissement de la liberté associative⁷ » selon l’expression de Jean-Michel Belorgay – en partie expliquées par une longue histoire de défiance de l’État français vis-à-vis des corps intermédiaires⁸. Ces contraintes définissent les comportements, discours ou activités que l’exercice de la liberté d’association ne peut justifier. Il est possible de les identifier au sein des textes conférant des « pouvoirs plus importants [à] l’administration, portant ainsi atteinte à la liberté d’association » au nom de la préservation de l’ordre public⁹. Les motifs d’emploi de la dissolution administrative des associations et groupements de fait¹⁰ constituent en ce sens les bornes que la liberté d’association ne permet pas de franchir. 

Mais, et inversement, ces mêmes contraintes préservent les associations d’une intrusion trop importante des pouvoirs publics dans leurs activités, à certaines conditions. Pour protéger, une limite doit définir clairement les modalités d’exercice du pouvoir attentatoire. En ce sens, comme l’a explicité la Cour européenne des droits de l’homme (« Cour EDH »), toute atteinte à la liberté d’association doit être prévue par un texte de loi, clair et publié¹¹. Cette exigence de clarté se traduit par une marge de manœuvre restreinte des autorités¹², laquelle est évaluée au regard du texte et de son interprétation¹³. Ensuite, l’ingérence doit poursuivre un but légitime¹⁴, être « nécessaire dans une société démocratique¹⁵ », répondre à « un besoin social impérieux », et être proportionnée au but légitime poursuivi¹⁶.  

Les mots employés par le législateur pour établir les conditions dans lesquelles une dissolution administrative peut être envisagée forment donc le premier rempart protecteur de la liberté d’association. Il lui incombe d’effectuer un travail de conciliation entre la protection de la liberté d’association et les nécessités de la vie en société¹⁷. La mise en balance de ces deux impératifs doit se traduire par l’édiction de règles claires, qui permettent de poursuivre l’objectif fixé tout en évitant une atteinte plus importante que nécessaire à la liberté concernée¹⁸. Un contrôle attentif de leur mise en œuvre est ensuite nécessaire. 

Or, l’évolution du régime juridique de la dissolution administrative témoigne d’une redéfinition régulière des limites de la liberté d’association et interroge leur dimension protectrice¹⁹. Originellement pensée pour mettre un terme aux actions des groupes de combat et milices privées, les dispositions encadrant cette mesure de police administrative est aujourd’hui employée par le gouvernement²⁰ pour réagir à la commission de violences à l’encontre de personnes ou de biens²¹. Pour le permettre, au fil du temps et des nécessités, les motifs justifiant cette mesure se sont étoffés pour finalement être au nombre de sept en 2021²². La présente réflexion s’intéresse plus spécifiquement à la dernière modification apportée au premier alinéa de cet article (« L212-1 al.1 CSI »), et sa signification concernant la conception des limites de la liberté d’association.  

Datant de 2021, la Loi CRPR élargit le premier motif de dissolution administrative. Cette dernière était possible en cas de provocation « à des manifestations armées dans la rue ». Elle l’est désormais en cas de provocation « à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens »²³. Cette modification, souhaitée par le gouvernement, est expliquée par l’inadéquation du texte de loi à l’évolution des modalités d’action des groupes violents²⁴. Sa « modernisation » sert dès lors l’efficacité de l’action administrative²⁵.  

Parallèlement, cette réécriture de l’article L212-1 al.1 CSI conforte un ensemble de craintes, au premier rang desquelles, celle de voir conférer un pouvoir de dissolution administrative (trop) élargi au gouvernement²⁶. Ce mécanisme représente pour certains acteurs « un moyen, assez radical et de plus en plus souvent employé, de contrôler et même parfois de bâillonner la société civile²⁷ ». La nouvelle mouture de la disposition pourrait en ce sens conduire à « un rétrécissement de l’espace de liberté associatif, en particulier pour les associations “militantes” mais pas uniquement²⁸ ». De fait, dès 2015, la dimension politique et la volonté d’adapter l’arme de la dissolution administrative aux besoins du gouvernement avaient été mises en lumière par Romain Rambaud²⁹. Et les chiffres confirment un emploi de plus en plus régulier de la dissolution administrative. Devançant Charles de Gaule – qui a prononcé la dissolution de vingt-huit associations ou groupements de fait³⁰ – Emmanuel Macron a signé trente-cinq décrets de dissolution administrative à ce jour, concernant en tout quarante-six entités. L’usage du nouvel L212-1 al.1 CSI se révèle également plus important : s’il fonde la dissolution de sept associations ou groupements de fait sur dix-neuf entre le 14 mai 2017 et le 25 août 2021, il justifie la dissolution de dix-sept associations ou groupements de fait sur vingt-sept depuis l’adoption de la Loi CPRR³¹.  

L’équilibre de cette nouvelle disposition peut donc être interrogé, notamment quant à sa signification pour la protection de la liberté d’association. L’interprétation extensive du pouvoir de dissolution administrative qu’elle pourrait justifier constitue un risque : celui d’un affaiblissement des garanties d’une liberté fondamentale, dû à la porosité de ses limites.  

Dans ce contexte, la présente contribution se propose d’étudier, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État³², la conception de l’article L212-1 al.1 CSI comme seul support d’un mécanisme répressif, ou comme limite protectrice de la liberté d’association. Plus précisément, il s’agit de déterminer si cette disposition est pensée comme structurante d’une liberté fondamentale, ou si seul son potentiel restrictif est pris en considération.  

L’analyse révèle que les juges n’accordent pas spécifiquement d’attention à la dimension protectrice de cet article. En amont, la clarté et la proportionnalité de la disposition limitant la liberté d’association ne sont pas assurées, l’analyse des contrôles juridictionnels de constitutionnalité et de conventionnalité du nouvel article L212-1 al.1 CSI révélant le peu d’attention apportée à la rédaction de la disposition. Tous deux justifient l’équilibre de la mesure par l’examen de proportionnalité effectué à l’occasion du contrôle de légalité des décrets de dissolution administrative opéré par le Conseil d’État (I). Ce dernier apparaît être l’ultime garant des libertés fondamentales menacées par la dissolution administrative³³. Or, s’il lui revient d’assurer la proportionnalité des décisions rendues en matière de police administrative³⁴, ce dernier se révèle moins performant qu’annoncé. Son interprétation, en aval, de l’article L212-1 al.1 CSI ne permet pas de dégager un ensemble de lignes directrices qui assurerait une définition précise des bornes posées à la liberté d’association (II).  

I. L’absence de contrôle juridictionnel de la formulation de l’article L212-1 al.1 CSI, un facteur d’affaiblissement de la dimension protectrice de la disposition 

Les modalités de contrôle de la formulation de la disposition – si elles n’impliquent pas nécessairement que la contrainte posée à la liberté d’association représente une menace réelle pour celle-ci – empêchent de conclure à la conception de cet article comme un énoncé destiné à sauvegarder une liberté fondamentale. En effet, l’étude des décisions rendues par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État lors du contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité de l’article L212-1 al.1 CSI met en lumière une démonstration peu satisfaisante quant à la clarté et la proportionnalité de la Loi. Alors que les accusations formulées soulignent le risque d’une interprétation dangereuse, permettant une atteinte disproportionnée à la liberté d’association, le principal argument mobilisé est la possible intervention du juge administratif une fois la dissolution d’une association ou d’un groupement de fait prononcée. Ce contrôle des mesures justifie dans un premier temps la proportionnalité de la disposition (A) puis le refus des juges d’interroger sa formulation (B).  

A. La proportionnalité de l’article L212-1 al.1 CSI justifiée par le contrôle juridictionnel des dissolutions administratives 

La proportionnalité de l’article L212-1 al. 1 CSI est primordiale : d’elle dépend la définition de cette limite à la liberté d’association comme une protection ou une restriction. Or, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi au sujet de la constitutionnalité de l’article L212-1 al.1 CSI³⁵, le contrôle de proportionnalité du juge de la rue Montpensier se révèle « banalement hâtif³⁶ ».  

Dans la décision n^o 2021-823, il entame sa réflexion par un rappel du principe selon lequel « les atteintes portées à [la liberté d’association] doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi³⁷ ». Le premier temps de l’argumentation du Conseil s’attache dès lors à exposer l’objectif poursuivi par le législateur – la sauvegarde de l’ordre public³⁸ – et à vérifier la conciliation entre une liberté constitutionnelle et l’un des « impératifs liés à la vie en société qui doivent guider l’action normative³⁹ ». Plus précisément, il s’agit de savoir si la dissolution administrative d’une association ou d’un groupement de fait pour des faits de provocation à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens est une atteinte nécessaire, adaptée et proportionnée à la liberté d’association. Le Conseil choisit de répondre par l’affirmative : « Le législateur n’a pas porté à la liberté d’association une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée⁴⁰ ». Il apporte trois arguments en ce sens.  

Tout d’abord, il décrit les provocations mentionnées dans le nouvel L212-1 al.1 CSI comme des faits troublant gravement l’ordre public, sans plus de développement. Or, l’évaluation du degré de gravité de la dissolution administrative et celle des faits de provocation peut être interrogée. Rappeler la syntaxe choisie par le juge sur ce point est pertinent ;   

[L]es dispositions contestées ne prévoient la dissolution que d’associations ou groupements de fait dont les activités troublent gravement l’ordre public. [Elles] visent uniquement les associations ou groupements de fait qui provoquent à la commission d’agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens⁴¹. 

Le choix de la tournure restrictive « ne… que… » associé à l’emploi de l’adverbe « uniquement » témoigne d’une volonté d’amoindrir l’ampleur de la mesure. La gravité de l’atteinte à la liberté d’association causée par la disposition ne serait pas problématique, puisqu’elle ne concerne que les associations ou les groupements de fait risquant de causer de graves troubles à l’ordre public. Le caractère adapté, nécessaire et proportionné de la restriction à la liberté d’association, est justifié par la gravité de la violation. Cette lecture traduit un examen de la proportionnalité reposant sur la relation entre l’atteinte et l’objectif poursuivi par le législateur⁴², mais elle demeure fragilisée par deux constats. D’une part, en l’absence d’autre dispositif administratif d’intervention face à une association ou un groupement de fait, il est difficile d’évaluer le caractère proportionné ou adapté de la mesure. D’autre part, le Conseil constitutionnel ne propose aucune explicitation de la gravité des faits concernés, aucune grille de lecture de la nouvelle disposition qui puisse éviter tout abus. Ce manque de précision est d’autant plus perceptible que dans cette même décision, le Conseil tantôt identifie les provocations à des « activités [troublant] gravement l’ordre public⁴³ », tantôt souligne « la gravité des troubles susceptibles [d’être portés à l’ordre public] par les associations et les groupements de fait visés⁴⁴ ». La difficulté dans la qualification des faits transparaît ici nettement, les mots du Conseil constitutionnel consacrant la confusion.  

Le deuxième motif du Conseil constitutionnel repose sur la procédure contradictoire et les efforts de motivation mis en œuvre dans le cadre d’une procédure de dissolution administrative⁴⁵. Cet argument mérite également d’être discuté : le contenu de ces impératifs⁴⁶ ne semble pas permettre de considérer que la mesure présente un caractère adapté ou proportionné. En effet, dans l’arrêt Œuvres françaises⁴⁷, le Conseil d’État a précisé dans un premier temps que le respect du principe du contradictoire ne comprend pas le devoir de dresser un procès-verbal des arguments avancés par les différentes parties. Dans un second temps, il a spécifié que l’obligation de motivation n’implique pas de répondre aux arguments avancés dans le cadre du contradictoire⁴⁸. Dès lors, la possibilité de contester la qualification des faits apparaît bien faible. D’autant que, lorsque le Conseil d’État annule un décret de dissolution administrative pour des raisons de légalité externe, le président de la République peut adopter un nouveau décret dans la foulée, corrigé en fonction des motifs de la juridiction⁴⁹…  

Enfin, reprenant un des arguments du gouvernement⁵⁰, le juge de la rue Montpensier explique que les dissolutions administratives sont susceptibles de recours devant le juge administratif. Par conséquent, dans le cadre de ces contentieux, le Conseil d’État assure le caractère adapté, nécessaire et proportionné à « la finalité de l’ordre public » des mesures⁵¹. Ce n’est donc pas le L.212-1 al.1 CSI qui est proportionnel, mais les dissolutions administratives prononcées sur le fondement de cet article.   

Ce même motif permet au Conseil d’État de considérer – implicitement – que l’article L. 212-1 al. 1 CSI n’enfreint pas l’article 11 de la Conv. EDH. Plus précisément, le juge administratif opère une distinction entre le texte législatif et sa mise en application : il prouve la proportionnalité du texte par le contrôle de la proportionnalité des mesures prises.  

Le raisonnement de Laurent Domingo, rapporteur public à l’occasion des recours déposés par Les Soulèvements de la Terre, la Coordination contre le racisme et l’islamophobie, l’Alvarium et Groupe antifasciste de Lyon pour contester la légalité de leurs dissolutions respectives, éclaire ce point. Présentant la position de la Cour EDH sur la question, il explique que  

les États disposent d’un droit de regard sur la conformité du but et des activités d’une association avec les règles fixées par la législation, mais ils doivent en user d’une manière conciliable avec leurs obligations, si bien que seules des raisons convaincantes et impératives peuvent justifier des restrictions à la liberté d’association⁵².  

L’impératif de conciliation est ainsi rappelé. Le rapporteur précise ensuite que l’objectif poursuivi par la loi française – la préservation de l’ordre public – « constitue l’une de ces raisons convaincantes et impératives⁵³ ». Mais, la question de la proportionnalité de la disposition elle-même n’est pas abordée : elle dépend du contrôle de son application au cas par cas. En effet, le rapporteur conclut : « Il vous appartient dès lors d’assurer tout à la fois la garantie de la liberté d’association et la préservation de l’ordre public et de concilier ces deux exigences en exerçant un contrôle de proportionnalité des décrets de dissolution qui vous sont soumis⁵⁴ ». Le Conseil d’État reprend le raisonnement proposé par le rapporteur public, au prix d’une argumentation contestable. Livrant son interprétation de la disposition, il précise d’abord que  

la décision de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait […] ne peut être prononcée, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que si elle présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public par les agissements entrant dans le champ de cet article⁵⁵. 

Le contrôle de l’application de la disposition est de cette façon avancé comme élément impliquant son caractère proportionnel. Puis, s’appuyant sur cette proportionnalité induite, il écarte la question de la conventionnalité de loi « dès lors que, ainsi qu’il a été dit au point 4, la légalité de la mesure de dissolution est subordonnée à son caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public⁵⁶ ».  

Les décisions rendues à l’occasion des contrôles de constitutionnalité et de conventionnalité de l’article L212-1 al.1 CSI laissent ainsi apparaître un contrôle restreint du travail de conciliation attendu du législateur. La proportionnalité de la disposition est pourtant l’argument également avancé par les deux juges pour balayer la question de la formulation de la disposition.  

B. La formulation de l’article L212-1 al.1 CSI justifiée par le caractère proportionnel de la disposition 

Le motif de dissolution administrative pour provocation « à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens » a immédiatement fait l’objet de critiques. Les termes de cette disposition, en cas d’interprétation extensive, annihileraient toute protection de la liberté d’association.  

La lettre de saisine du Conseil constitutionnel par les députés issus du Groupe Socialistes et apparentés, du groupe La France insoumise et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, en date du 23 juillet 2021, expose en effet des griefs à ce sujet. Tandis que le gouvernement considère la formulation comme une simple évolution de l’article L212-1 al.1 CSI⁵⁷, les auteurs de la saisine estiment que cette modification résulte d’une intention d’étendre « les motifs de dissolution au prétexte qu’ils sont restreints au cas où de nouvelles formes de troubles à l’ordre public pourraient apparaître, nouvelles formes de troubles qu’il [le gouvernement] est incapable de caractériser »⁵⁸. La dernière mouture manquerait de précision et pourrait fonder une politique de mise sous silence du mouvement associatif. La question de l’inclusion de la protection des biens dans la notion d’ordre public – bien qu’elle date de 1981 – demanderait, a priori, plus de détails⁵⁹. Pourtant, ni le Conseil constitutionnel ni le Conseil d’État ne portent attention à la formulation de cette disposition. 

Le Conseil constitutionnel contourne la remise en question de la formulation de cette disposition, en justifiant systématiquement le choix du législateur par la proportionnalité de la mesure. Alors qu’il lui est arrivé de proposer une analyse lexicale de certains textes ou d’émettre des réserves d’interprétation⁶⁰, le sens des mots du législateur n’est pas interrogé dans la Décision n^o 2021-823 DC. La réflexion est même écartée, au profit du contrôle de proportionnalité général de la mesure. De fait, le Conseil commence par constater que « le législateur n’a pas porté à la liberté d’association une atteinte qui ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée⁶¹ » pour en déduire que  

[p]ar conséquent, les mots « agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens » figurant au 1° de l’article L. 212-1 et l’article L. 212-1-1 du Code de la sécurité intérieure, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution⁶². 

La formule employée par le législateur n’a donc pas été évaluée dans le cadre du contrôle de proportionnalité a priori. Elle ne le sera probablement pas plus à l’occasion d’une question priorité de constitutionnalité, le juge administratif s’évertuant à reprendre le raisonnement du juge constitutionnel.  

En effet, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité visant l’article L212-1 al. 2 et 6 CSI, les requérants invoquent l’incompétence négative du législateur⁶³. Ce dernier n’aurait pas épuisé sa compétence, faute de définition rigoureuse de la nature et de la fréquence des agissements incriminés. Pour justifier l’absence de précision du texte, le juge administratif reprend le mode de raisonnement du juge de la rue Montpensier. Il explique : 

dès lors que la décision de dissolution doit répondre, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir qui en contrôle l’adaptation, la nécessité et la proportionnalité, à la nécessité de sauvegarder l’ordre public, compte tenu de la gravité des troubles qui sont susceptibles de lui être portés par les associations et groupements visés par ces dispositions, le législateur a pu, sans méconnaître sa propre compétence, ne pas définir plus précisément les faits, mentionnés aux 2° et 6° de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure⁶⁴. 

Bien que cette décision ne vise pas l’article L212-1 al.1 CSI, il est probable qu’un raisonnement identique soit tenu par la juridiction en cas de question prioritaire de constitutionnalité⁶⁵. De plus, le Conseil d’État a déjà affirmé que le texte du législateur est assez clair pour justifier la conventionnalité de la mesure⁶⁶. Cette question est tranchée dans une décision du 9 novembre 2023⁶⁷. En l’espèce, le Groupe antifasciste Lyon et environ (dit GALE) allègue que la rédaction de la disposition ne respecterait pas les articles 10 et 11 de la Conv. EDH. Ce moyen est écarté par le juge administratif, au fil d’une argumentation insistant sur le contrôle juridictionnel des décrets de dissolution administrative, et non sur le travail du législateur. Le premier argument repose sur les modalités d’interprétation de la disposition : 

[e]u égard à la gravité de l’atteinte portée par une mesure de dissolution à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République, les dispositions de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure sont d’interprétation stricte et ne peuvent être mises en œuvre que pour prévenir des troubles graves à l’ordre public⁶⁸. 

Le juge administratif propose ainsi un cadre d’interprétation de l’usage du pouvoir de police administrative, et fait de ce cadre une preuve de l’adéquation de la disposition à la Conv. EDH. Ce cadre d’interprétation, rappelé par la juridiction l’année suivante⁶⁹, soutient le second argument du Conseil d’État : la proportionnalité de la disposition. C’est donc une nouvelle fois le contrôle de la mise en application de l’article L212-1 al.1 CSI qui permet au juge de conclure que « les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions autoriseraient, par principe, des ingérences injustifiées dans les libertés garanties par ces stipulations⁷⁰ ».  

Ainsi, ni le Conseil constitutionnel ni le Conseil d’État n’ont réellement analysé la proportionnalité comme la formulation de la nouvelle disposition. Cette première conclusion peut légitimement inquiéter. D’une part, elle distille le doute autour de la conception des limites à la liberté d’association comme une protection de cette dernière. D’autre part, la réalité du contrôle de proportionnalité de la mise en application de l’article L212-1 al. 1 CSI – sur lequel repose toute la pondération du mécanisme – opéré par le Conseil d’État commande la vigilance.  

II. L’imprécision du contrôle juridictionnel de l’application de l’article L212-1 al.1 CSI, une illustration de l’affaiblissement de la dimension protectrice de la disposition 

L’exercice d’un contrôle juridictionnel de la proportionnalité des décisions de dissolution administrative est présenté par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État comme la garantie d’un cadre protecteur de la liberté d’association. Il assurerait la présence de limites claires à l’exercice de la compétence du gouvernement, préservant la liberté fondamentale. De fait, le juge administratif a affirmé dans ses récentes décisions la volonté d’une interprétation stricte de l’article L212-1 al.1 CSI⁷¹. Cette dernière se traduit, d’une part, par l’affirmation de la distinction du premier motif de dissolution des six autres énoncés par l’article⁷². D’autre part, pour justifier son dispositif, le Conseil d’État construit son raisonnement en deux temps : la vérification de la qualification des faits, puis l’évaluation de la proportionnalité de la mesure⁷³. Pourtant, l’étude de la jurisprudence administrative interroge cette position de principe. Le contrôle de la mise en œuvre de l’article L212-1 al.1 CSI se révèle incertain, empêchant d’établir avec précisions les frontières qu’une association ou un groupement de fait ne peut enfreindre sans risquer la dissolution. En effet, son contrôle de la qualification des faits apparaît aléatoire (A), et l’évaluation du caractère proportionné de la mesure restreint (B).  

A. La qualification aléatoire des faits justifiant la dissolution administrative 

L’objet du contrôle de la qualification des faits exercé par le Conseil d’État est de vérifier que les faits avancés par l’autorité administrative sont bien de nature à justifier la mesure de dissolution. La démonstration qu’il propose est généralement opérée en deux temps – l’identification de la structure en cause et la catégorisation des éléments justifiant la dissolution administrative⁷⁴ – et se révèle de plus en plus détaillée. En effet, le juge s’attache à développer ses arguments en précisant sa grille de lecture des faits, quitte à construire un raisonnement douteux.  

Le Conseil d’État s’assure d’abord que le collectif visé par la mesure répond aux critères d’une association ou d’un groupement de fait. Ce point est problématique lorsque l’organisme ne présente pas de statut officiel. Le Conseil d’État évalue alors, selon l’expression consacrée, l’existence d’un « groupe organisé de personnes en vue de leur expression collective ». L’analyse s’avérait initialement rapide. Dans un arrêt du 17 novembre 2006, le juge administratif qualifie ainsi la Tribu Ka de « groupement de fait au sens des dispositions précitées de la loi du 10 janvier 1936 », simplement car elle forme un « groupe organisé de personnes en vue de leur expression collective⁷⁵ ». L’arrêt rendu concernant la dissolution administrative des Soulèvements de la Terre (« SLT ») apporte plus de renseignements⁷⁶. Le caractère ordonné du mouvement est tout d’abord mis en avant. Il résulte du fait que les SLT sont « un mouvement créé en 2021 organisant diverses actions militantes réparties en “saisons”⁷⁷ ». L’expression d’une opinion collective est ensuite décelée : « L’objectif d’alimenter le débat public sur des sujets d’intérêt général tels que la préservation de l’environnement et la lutte contre la consommation excessive des ressources naturelles⁷⁸ ». S’y ajoute une précision concernant la possibilité d’identifier le mouvement « au travers de sa dénomination, de son logo et de ses publications réalisées sur son site internet et les réseaux sociaux⁷⁹ ». Selon le Conseil d’État, ces indications « suffisent à caractériser l’existence d’un groupe de personnes organisé en vue de leur expression collective⁸⁰ ».  

En l’absence de statut officiel, l’enquête conduite s’intéresse ainsi à l’ensemble de la politique de communication mise en place par un groupe pour le caractériser de groupement de fait. La diversité des indices retenus illustre la volonté de la juridiction d’adapter son approche aux modes opératoires actuels des organisations. Elle permet une identification réaliste des mouvements potentiellement visés par le nouvel article L.212-1 al.1 CSI⁸¹.  

Le développement des réseaux sociaux a également impliqué de repenser la question de l’imputabilité. Par principe, l’imputation d’un acte à une association procède soit du statut de la personne concernée, soit de la possibilité de rattacher directement son action au fonctionnement de l’organisme⁸². Prompte pendant un temps⁸³, la démonstration est aujourd’hui plus détaillée, reposant notamment sur une analyse précise des relations entre médias et groupements. L’argumentation du Conseil d’État justifiant l’annulation de la dissolution du groupement Défense Collective le 27 janvier 2024 illustre ce point. Pour que les publications d’un média puissent être imputées à un groupement de fait, il faut que ce média puisse être considéré comme « une simple émanation » de ce groupement de telle sorte que « les messages que ce média diffuse pourraient être systématiquement imputés à ce groupement⁸⁴ ».  

Dans un second temps, le Conseil d’État évalue la qualification des faits produite dans le décret de dissolution. La formulation du considérant de principe consacré dans toutes les décisions laisse entrevoir une catégorisation des comportements susceptibles d’entraîner une dissolution administrative⁸⁵. Sont distingués les actes directement imputables à l’association ou au groupement de fait, la communication de l’organisme autour de faits ou de propos attribués à autrui, et l’absence d’intervention face à la diffusion de provocations explicites ; tous pouvant justifier une dissolution administrative au regard de différents critères.   

Dans la première catégorie, sont appréhendés comme une incitation les actes qui, « explicitement ou implicitement », poussent autrui « à se livrer à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens ». Cette acception offre une synthèse de la jurisprudence administrative développée relativement aux anciennes versions de l’article L212-1 al.1 CSI⁸⁶, tout en permettant son application aux modus operandi contemporains. Pour la deuxième catégorie, le Conseil d’État prend en considération le contenu de la communication des associations ou groupements de faits autour d’actes ou propos attribués à autrui. Est constitutif d’une provocation « le fait de légitimer publiquement des agissements violents présentant une gravité particulière, quels qu’en soient les auteurs⁸⁷ ». Cette définition traduit une interprétation ductile de l’article L212-1 al.1 CSI, impliquant une part de subjectivité dans l’appréciation du juge⁸⁸. Enfin, pour la dernière catégorie, « le fait, pour une organisation, de s’abstenir de mettre en œuvre les moyens de modération dont elle dispose pour réagir à la diffusion sur des services de communication au public en ligne d’incitations explicites à commettre des actes de violence⁸⁹ » est présenté comme susceptible d’entraîner la dissolution administrative. 

Le Conseil d’État semble ainsi se livrer à une catégorisation rigoureuse des éléments motivant la dissolution administrative sur le fondement de l’article L212-1 al.1 CSI. Cependant, il reste possible de constater que, sous couvert de l’application d’une grille stricte de lecture, il retient une interprétation assez malléable de cette disposition. Dans ses arrêts, loin d’une catégorisation méthodique des éléments, le juge emploie un faisceau d’indices pour fonder sa position, jouant soit sur le nombre et le contenu des actions ou déclarations concernées, soit sur le degré d’implicite, soit sur la réalité des violences commises. 

À titre d’exemple, concernant la communication médiatique, il estime dans certains cas que la publication de vidéos « montrant des scènes d’émeute et des violences » associée à des messages appelant à manifester incite « au moins implicitement » à une reproduction des atteintes à l’ordre public comme une provocation⁹⁰. Mais, il explique, dans l’arrêt SLT, que le fait que le mouvement ait « relayé à plusieurs reprises, avec une certaine complaisance, des images ou des vidéos d’affrontements de manifestants avec les forces de l’ordre » ne permet pas de conclure qu’il a « revendiqué, valorisé ou justifié publiquement de tels agissements⁹¹ ». Plus factuellement, le juge ne reprend pas le critère de l’implicite ou de l’explicite dans l’arrêt GALE, et préfère lister les types de publications pour motiver la qualification de provocation⁹². Il rejette cependant la qualification dans l’arrêt Coordination contre le racisme et l’islamophobie, estimant que le caractère injurieux ou menaçant de réactions à une publication ne peut être considéré comme un appel à la violence⁹³. 

Le même constat d’un manque de lisibilité de l’argumentation peut être fait au sujet de la prise en considération des violences effectivement commises. Selon les cas, le Conseil d’État choisit de tenir compte ou non des violences réellement exercées pour justifier la dissolution administrative, malgré son attention affichée pour la distinction entre mesure de police administrative et sanction pénale. Il a en effet déclaré dans l’arrêt SLT que « la commission d’agissements violents par des membres de l’organisation n’entre pas par elle-même dans le champ de ces dispositions⁹⁴ », délimitation qui trouve une justification dans la nature de la dissolution administrative. En ce sens, dans l’arrêt Alvarium, le juge administratif précise que « la dissolution d’une organisation sur le fondement de l’article L. 212-1 […] présente le caractère d’une mesure de police administrative et non d’une sanction⁹⁵ ». Aussi, son objet doit être de prévenir une atteinte à l’ordre public, et non de punir la commission d’un crime ou d’un délit⁹⁶. Pourtant, aux côtés d’actes non violents, le CE a déjà retenu « la participation à des manifestations violentes⁹⁷ », « l’accomplissement d’attentats à main armée⁹⁸ », ou « les saccages, dégradations de locaux et jets d’engins explosifs⁹⁹ » pour justifier une dissolution administrative.  

Le travail de qualification des faits laisse ainsi transparaître la fragilité de la protection qu’assure l’article L. 2121-1 al.1 CSI. Bien que son interprétation stricte soit affirmée, l’étude de la jurisprudence administrative démontre que les termes choisis par le législateur représentent effectivement un danger pour la liberté d’association. L’exégèse du juge ne permet pas de définir avec précision les comportements susceptibles d’entraîner la dissolution d’un groupe. D’autant qu’à cette malléabilité de l’interprétation de l’article s’ajoute un contrôle restreint de la proportionnalité de la mesure. 

B. Le contrôle restreint de la proportionnalité des dissolutions administratives 

Afin de garantir la conciliation entre les objectifs de la police administrative et la protection des libertés d’association et d’expression, le Conseil d’État annonce opter pour un contrôle strict de proportionnalité des dissolutions administratives¹⁰⁰. Il déclare procéder en deux temps. Une évaluation de la gravité des faits tout d’abord : l’acte ou le propos concerné ne doit pas seulement être considéré comme provocateur, l’incitation doit viser des « agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens, de nature à troubler gravement l’ordre public¹⁰¹ ». La dissolution administrative doit ensuite présenter « un caractère adapté, nécessaire et proportionné¹⁰² ». Il reprend alors le triple test développé dans l’arrêt Association pour la promotion de l’image¹⁰³, ce qui laisse supposer la volonté de circonscrire le champ d’application de l’article L212-1 al.1 CSI. Cependant, l’emploi de cette grille d’évaluation se révèle moins strict qu’annoncé, donnant à voir un contrôle atrophié de la proportionnalité des dissolutions administratives.  

Pour ce qui concerne l’estimation de la gravité des faits, revenir sur les critères proposés par le rapporteur public Laurent Domingo est instructif. Dans ses conclusions pour les décisions du 9 novembre 2023, il invite la juridiction à opérer une appréciation pragmatique de la sévérité du possible trouble à l’ordre public en tenant compte de la teneur de la provocation, de sa récurrence, de sa résonance, et de ses conséquences. À l’inverse, la cause officiellement défendue et la licéité des autres actions menées par l’association ou le groupement de fait ne doivent pas être prises en considération¹⁰⁴. Cette sélection assure un certain équilibre entre la préservation de l’ordre public et la protection de la liberté d’association¹⁰⁵. Outre cet équilibre, la mise en œuvre de cette grille d’évaluation milite en faveur d’une appréciation concrète des faits, et soutient une motivation circonstanciée et renforcée de la décision du Conseil d’État¹⁰⁶. Or, la grille d’analyse retenue par la juridiction n’est pas aussi précise, et apparaît varier d’une situation à l’autre¹⁰⁷.  

Dans l’arrêt SLT, le juge procède en deux temps. D’abord, il explique que des incitations explicites ou implicites à la violence contre les biens « sont imputables au groupement de fait » et qu’elles « ont pu effectivement conduire à des dégradations matérielles¹⁰⁸ ». Ensuite, il apprécie « la portée de ces provocations », qu’il « [mesure] notamment par les effets réels qu’elles ont pu avoir¹⁰⁹ ». Seul le dernier critère proposé par le rapporteur public est donc retenu. Ce premier arrêt laisse apparaître que les conséquences de la provocation ne peuvent être présentées comme un motif de dissolution administrative, mais qu’elles permettent d’évaluer le degré de menace pesant sur l’ordre public. Sur ce fondement, le juge déduit « que la dissolution du groupement ne peut être regardée, à la date du décret attaqué, comme une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public¹¹⁰ ».  

Le mode de raisonnement diffère dans la décision GALE du même jour. En l’espèce, les actes d’incitations ont soutenu des violences importantes et répétées. Le Conseil d’État justifie ici la proportionnalité de la dissolution administrative en recourant à la grille d’analyse proposée par Laurent Domingo. Il conclut en effet que : 

Eu égard, à la teneur, à la gravité et à la récurrence, pendant plusieurs années, des actes de provocation explicite et implicite à la commission d’agissements violents imputables au groupement litigieux, et à la gravité des atteintes ainsi portées à l’ordre public, la mesure de dissolution contestée ne peut être regardée, en l’espèce, comme dépourvue de caractère nécessaire ni comme présentant un caractère disproportionné¹¹¹.  

Une formule différente est employée dans la décision Le Bloc Lorrain du 2 avril 2024, alors qu’aucune conséquence des provocations imputables à l’association n’est mentionnée dans l’argumentation. Le 7^e considérant s’attache d’ailleurs à préciser que « la condamnation de certains membres de l’association pour des agissements violents n’entre pas, par elle-même, dans le champ des dispositions ». La gravité de la provocation est cependant justifiée par le fait que « l’association n’a jamais désavoué les actes de violence contre les forces de l’ordre, dont elle n’a cessé, au contraire, de faire la promotion, publiant notamment des images de fonctionnaires de police violemment attaqués¹¹² ». Les critères d’appréciation varient une nouvelle fois, pour devenir : « La teneur, à la gravité et à la récurrence des actes relevés et à la gravité des atteintes qu’ils étaient de nature à porter à l’ordre public¹¹³ ».  

La plasticité du raisonnement du Conseil d’État impose donc de relativiser le caractère strict de l’interprétation de l’article L212-1 al.1 CSI. D’autant que, le juge n’a jamais développé d’arguments concernant l’adéquation, la nécessité et la proportionnalité des mesures de dissolution administrative au sein de ses décisions. Le caractère proportionné ou non est affirmé sèchement, et conclut le travail d’évaluation de la gravité de la menace à l’ordre public. Apparaît ainsi, à travers la faible motivation des arrêts rendus et par comparaison avec l’examen de la qualification des faits, le caractère atrophié du contrôle de proportionnalité des dissolutions administratives. Il se traduit par un raisonnement binaire, dépendant du résultat de la qualification des faits plus que de l’adéquation de la mesure administrative¹¹⁴. Cette situation s’explique. En l’absence d’autre levier d’action, prévenir des atteintes à l’ordre public, il paraît complexe de vérifier l’adéquation du choix effectué par le pouvoir exécutif. Louise Cadin et Alexis Goin mentionnent par conséquent un « triple test face à l’impossible riposte graduée¹¹⁵ ».  

L’étude de la jurisprudence constitutionnelle et administrative se révèle ainsi inquiétante quant à la conception des limites de la liberté d’association. Les dispositions législatives restreignant cette liberté fondamentale semblent appréhendées comme un simple support. Le travail autour du sens des mots s’estompe, pour laisser place à une approche plus pragmatique ; l’obligation de clarté de la loi est placée au second rang, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État s’en remettant à l’interprétation et au seul contrôle du juge administratif. Or, manquant d’un cadre législatif clair dans un moment de tensions politiques considérables, ce dernier peine à proposer une grille de lecture constante de l’article L212-1 al.1 CSI. Cette situation amène certains auteurs à conclure « qu’il est même permis de douter de l’effectivité du recours juridictionnel des associations¹¹⁶ ». En l’absence de réel contrôle de proportionnalité des mesures de dissolution administrative, la marge de manœuvre du gouvernement serait en effet bien plus importante qu’il n’y paraît, et la dimension protectrice de la limite à la liberté d’association chimérique. À moins qu’elle n’ait jamais été recherchée.

Claire Parjouet Calvet 

Docteure en droit public, juriste et chercheuse. Ses recherches s’attachent à analyser l’effet du contexte de crise sur le droit, qu’il s’agisse des instruments et concepts juridiques comme de la place du juge dans les moments d’instabilité. 

Annexe : Les décrets de dissolution administrative d’association et groupements de faits adoptés depuis la présidence d’Emmanuel Macron