Le 28 janvier 2025, la présidente du Conseil des ministres italien, Giorgia Meloni, annonçait avoir reçu une notification d’inscription au registre des signalements d’infractions dans l’affaire Osema Almasri, du nom du général libyen recherché par la Cour pénale internationale pour crimes contre l’humanité, arrêté puis renvoyé en Libye par les autorités italiennes. L’enquête visait également le ministre de la Justice, le ministre de l’Intérieur et le sous-secrétaire à la présidence du Conseil. Comme le prévoit la loi constitutionnelle italienne n° 1 de 1989, la demande de mise en cause pénale de membres du Gouvernement a été transmise au Tribunal des ministres, instance chargée d’apprécier du caractère fondé ou non de l’enquête. Celui-ci a décidé de classer l’affaire contre Meloni tout en demandant la poursuite de l’enquête contre les autres ministres. En octobre 2025, le Parlement a refusé l’autorisation à procéder contre trois autres membres du Gouvernement, entrainant le classement du dossier. Cette décision étant sans appel, la procédure s’est arrêtée.

Cette affaire, extérieure à la crise sanitaire, en illustre pourtant parfaitement l’actualité et les tensions persistantes. Elle pose, une fois encore, une question ancienne sous des formes renouvelées : dans quelle mesure les décisions prises par des gouvernants dans l’exercice de leurs fonctions doivent-elles pouvoir être appréhendées par le droit pénal ? Faut-il y voir une garantie démocratique, permettant de soumettre les titulaires du pouvoir à l’exigence commune de responsabilité, ou au contraire un risque de judiciarisation de l’action politique, susceptible de substituer au contrôle parlementaire et électoral une mise en cause pénale des choix de gouvernement ? La question est d’autant plus délicate que la responsabilité des gouvernants se situe au croisement de plusieurs exigences légitimes : l’égalité devant la loi, la séparation des pouvoirs, la protection de la fonction gouvernementale, la confiance démocratique et l’attente sociale de reddition des comptes.

Le présent dossier de Jus Politicum, consacré à la « Responsabilité des gouvernants en période de crise : étude comparée France-Italie », dirigé par Eleonora Bottini et Antonia Baraggia, part de ce nœud problématique. Il présente les résultats et prolonge la réflexion entamée lors d’un projet de recherche franco-italien consacré aux transformations de la responsabilité des gouvernants en raison de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19. Celle-ci a constitué un moment privilégié d’observation. En France comme en Italie, la gravité de la crise, le nombre de victimes, la saturation des systèmes hospitaliers, l’incertitude scientifique, mais aussi l’ampleur inédite des restrictions apportées aux libertés ont nourri une intense recherche de responsables. Les gouvernants ont été mis en cause par des citoyens, des associations ou des collectifs, parfois pour ne pas avoir agi assez vite ou assez fermement, parfois au contraire pour avoir adopté des mesures jugées excessives et attentatoires aux droits fondamentaux. La crise sanitaire a ainsi produit une situation paradoxale : des plaintes pénales ont pu être déposées à partir de positions politiques radicalement opposées, mais convergeant dans une même demande de reconnaissance juridique, voire pénale, d’une forme de responsabilité des décideurs publics.

En France, plus de cent cinquante plaintes ont été adressées à la Cour de justice de la République, compétente pour connaître des infractions commises par les membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions. Les perquisitions menées le 15 octobre 2020 dans les bureaux et domiciles de plusieurs responsables politiques, dont l’ancien Premier ministre, dans le cadre de l’enquête ouverte pour « abstention de combattre un sinistre », ont durablement marqué l’opinion. En Italie, plusieurs centaines de plaintes ont également été transmises aux Tribunaux des ministres, visant notamment des infractions relatives à la santé publique, à l’homicide involontaire ou encore à la violation des droits politiques des citoyens. L’un des épisodes les plus discutés a concerné la décision de ne pas déclarer immédiatement Bergame « zone rouge » au début de la diffusion du virus. Dans les deux pays, la crise a donc donné lieu à une demande de responsabilité excédant les formes ordinaires du désaccord politique. Les recours juridictionnels ne se sont pas seulement présentés comme une contestation de la politique suivie ; ils ont exprimé l’idée que certaines décisions ou abstentions gouvernementales devaient être qualifiées comme des fautes juridiques, voire comme des infractions pénales.

C’est précisément cette transformation du désaccord politique en demande de sanction juridique qui constitue le cœur de la réflexion proposée dans ce dossier. La distinction entre responsabilité politique et responsabilité juridique est, en théorie, bien connue. La première se rattache à la logique représentative : elle repose sur la confiance, sur le contrôle parlementaire, sur la possibilité de censurer un gouvernement ou de sanctionner électoralement ceux qui gouvernent. La seconde se déploie sur un tout autre terrain : celui de la violation d’une norme juridique, de l’imputation d’une faute et, dans le cas du droit pénal, de la sanction d’une infraction. Comme l’avait souligné René Capitant, la responsabilité politique et la responsabilité pénale relèvent de plans distincts : la première vise à maintenir l’accord entre une orientation gouvernementale et une majorité politique ; la seconde suppose une transgression de la légalité. Pourtant, cette distinction doctrinale, claire dans ses principes, se brouille dans la pratique institutionnelle, et plus encore lorsque les gouvernants agissent en situation de crise.

La pandémie de Covid-19 n’a donc pas créé ex nihilo la difficulté ; elle l’a rendue visible avec une intensité particulière. Elle a montré combien les mécanismes classiques de responsabilité politique pouvaient apparaître insuffisants aux yeux d’une partie des citoyens lorsque les décisions publiques produisent, ou semblent produire, des conséquences tragiques. Elle a également révélé la fragilité de la frontière entre l’erreur politique, l’impréparation administrative, l’incertitude scientifique, la faute de gestion et l’infraction pénale. Gouverner en situation de crise implique de décider dans l’urgence, souvent sur la base d’informations incomplètes, dans un contexte de menace grave et d’incertitude élevée. Mais cette incertitude ne supprime pas l’exigence de responsabilité. Elle la complique. Elle oblige à se demander à partir de quel moment une décision contestable, une hésitation, un retard ou une mesure disproportionnée peuvent être imputés personnellement à un membre du Gouvernement.

La comparaison entre la France et l’Italie offre, de ce point de vue, un terrain particulièrement fécond. Les deux pays appartiennent à la tradition des démocraties parlementaires européennes et connaissent des procédures spécifiques de mise en cause pénale des ministres. Tous deux ont connu, dans leur histoire constitutionnelle récente, des réformes destinées à encadrer ou transformer cette responsabilité. L’Italie a profondément modifié son régime de responsabilité ministérielle avec la loi constitutionnelle n° 1 de 1989, mettant fin au système antérieur de justice parlementaire au profit d’un modèle articulant intervention judiciaire et autorisation parlementaire. La France s’est dotée de la Cour de justice de la République lors de la révision constitutionnelle de 1993, à la suite notamment du scandale du sang contaminé. Dans les deux cas, les réformes ont été présentées comme des réponses à une crise de légitimité des mécanismes antérieurs. Dans les deux cas aussi, elles ont suscité des critiques récurrentes : protection excessive des gouvernants pour les uns, exposition excessive à la justice pénale pour les autres ; dépolitisation nécessaire de la responsabilité ministérielle ou, au contraire, déplacement problématique du politique vers le judiciaire.

Mais la comparaison franco-italienne ne vaut pas seulement par la proximité des questions posées. Elle est également éclairante parce que les deux systèmes ne distribuent pas de la même manière les rapports entre institutions politiques, juridictions ordinaires, organes spécialisés et Parlement. En France, la Cour de justice de la République est régulièrement dénoncée comme une juridiction d’exception, ambiguë dans sa composition et dans sa fonction, trop politique pour être pleinement juridictionnelle, trop juridictionnelle pour assumer ouvertement la dimension politique des affaires qu’elle traite. En Italie, le Tribunal des ministres et le mécanisme d’autorisation parlementaire interrogent autrement la frontière entre contrôle juridictionnel et protection de la fonction gouvernementale. La notion italienne d’« actes accomplis dans l’exercice des fonctions ministérielles », la possibilité de tenir compte d’intérêts publics constitutionnellement pertinents, ainsi que l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle italienne, montrent que la responsabilité ministérielle ne peut être comprise à partir du seul droit pénal. Elle suppose une réflexion constitutionnelle plus large sur la fonction gouvernementale, les immunités, les garanties procédurales et la légitimité démocratique.

Le choix de centrer l’analyse sur les gouvernants, et plus particulièrement sur les ministres et membres du Gouvernement, mérite également d’être précisé. Une conception large de la fonction de gouverner pourrait conduire à inclure les chefs de l’État. Toutefois, la comparaison entre la France et l’Italie rend cette inclusion particulièrement délicate. Le président de la République italien, arbitre constitutionnel dépourvu de véritable pouvoir exécutif autonome, ne peut être assimilé au président français, dont le rôle dans la conduite politique de l’exécutif est bien plus central sous la ve République. En outre, dans les deux pays, les régimes de responsabilité du chef de l’État et des membres du Gouvernement ont été dissociés. L’irresponsabilité présidentielle demeure la règle, tandis que les procédures de destitution ou de mise en cause constitutionnelle restent exceptionnelles, voire théoriques. Pour ces raisons, le dossier porte principalement sur la responsabilité ministérielle et gouvernementale.

Le dossier est organisé en quatre parties, qui permettent de passer de l’origine des dispositifs de responsabilité à leurs pratiques, puis à leur mise à l’épreuve par la crise sanitaire, avant d’ouvrir la réflexion sur les formes possibles d’un renouvellement.

La première partie, intitulée « Genèse et évolution de la responsabilité des gouvernants en France et en Italie », revient sur les conditions historiques et institutionnelles de formation des mécanismes contemporains. Martina Iemma analyse la dépolitisation de la responsabilité ministérielle en Italie à travers la loi constitutionnelle n° 1 de 1989, replacée dans son contexte et dans ses travaux préparatoires. Jean-Baptiste Contargyris revient, pour sa part, sur la création de la commission des requêtes près la Cour de justice de la République, en interrogeant la promesse d’un filtrage juridictionnel des plaintes contre les ministres. Yves Poirmeur propose enfin une analyse des critiques et des propositions de réforme de la Cour de justice de la République au prisme des logiques de dépolitisation et de néo-politisation de la justice. Ces trois contributions permettent de comprendre que les dispositifs actuels ne sont pas seulement des techniques procédurales : ils sont les produits d’une histoire politique de la méfiance, à la fois envers l’impunité des gouvernants et envers la tentation de faire du juge l’arbitre ordinaire de l’action gouvernementale.

La deuxième partie, consacrée aux « Pratiques de la responsabilité des gouvernants en France et en Italie », examine le fonctionnement concret des régimes de responsabilité. Francesca Biondi étudie la responsabilité ministérielle dans la jurisprudence constitutionnelle italienne, en mettant en lumière le rôle de la Cour constitutionnelle dans la définition des équilibres entre politique et juridiction. Benedetta Vimercati s’intéresse aux actes ministériels liés aux fonctions et à leur statut dans l’ordre juridique italien, question centrale pour déterminer ce qui relève de la responsabilité ordinaire et ce qui appelle un régime spécifique. Raphaële Parizot et Maria-Chiara Ubiali proposent une comparaison franco-italienne du point de vue du droit pénal, permettant de mesurer les convergences et les différences dans l’imputation des comportements ministériels. Giuseppe Arconzo analyse les immunités politiques à la lumière des transformations et de l’interprétation des articles 68 et 96 de la Constitution italienne. Franck Laffaille, enfin, revient sur la responsabilité pénale de Silvio Berlusconi, lorsqu’il était président du Conseil des ministres, montrant comment les tentatives de protection du chef du Gouvernement ont elles-mêmes été au cœur de conflits constitutionnels majeurs. L’ensemble de cette partie souligne que la responsabilité des gouvernants se construit dans la pratique, au croisement de textes constitutionnels, de lois d’application, de jurisprudences et de conflits politiques.

La troisième partie se concentre sur « La responsabilité des gouvernants en temps de crise : le cas de la pandémie de Covid-19 ». Olivier Beaud analyse les poursuites pénales engagées en France contre les ministres en fonction au moment de la pandémie, qu’il présente comme un exemple particulièrement problématique de criminalisation de la responsabilité des gouvernants. Giada Ragone examine, du côté italien, l’importance de l’urgence pandémique dans les mesures de classement adoptées par les Tribunaux des ministres de Rome et de Brescia à propos de la gestion de l’urgence liée au Covid-19. Chiara Padrin s’intéresse au cas particulier des élus locaux mis en cause avec les ministres dans le contexte italien, ce qui permet d’élargir la réflexion à l’articulation entre niveaux de gouvernement. Elodie Saillant propose une analyse de la responsabilité administrative des gouvernants, à partir de la reconnaissance de fautes de l’État dans la gestion de la crise sanitaire par le juge administratif français. Margherita Ramajoli et Luca Galli examinent, pour leur part, les responsabilités de l’administration publique italienne pendant la crise. Enfin, Eleonora Bottini interroge la « soif de coupables » et la place du peuple dans la recherche de responsabilité des gouvernants en France et en Italie. Cette partie montre que la crise sanitaire agit comme un révélateur et un accélérateur des tensions entre exigence démocratique de responsabilité, besoin social de reconnaissance des victimes, fonctionnement ordinaire des institutions et limites du droit pénal.

La quatrième partie, « Vers un renouvellement de la responsabilité des ministres ? », ouvre des perspectives normatives et institutionnelles. Camille Aynès et Charles-Edouard Sénac proposent une réflexion comparée sur l’interdiction d’être ministre en cas d’agissements portant atteinte aux fonctions de membre du Gouvernement, en France et en Italie. Cécile Guérin-Bargues plaide pour une reconstruction politique de la responsabilité individuelle du ministre, contre l’emprise du pénal. Giacomo Delledonne revient enfin sur la motion de censure individuelle, à partir d’une perspective comparée. Cette dernière partie permet de déplacer la réflexion : si le recours au juge pénal apparaît souvent comme la manifestation d’un déficit de responsabilité politique, il faut peut-être moins chercher à perfectionner indéfiniment les procédures pénales qu’à reconstruire les formes politiques de la responsabilité ministérielle.

L’un des fils directeurs du dossier réside ainsi dans l’hypothèse selon laquelle la crise sanitaire n’a pas tant transformé la responsabilité des gouvernants qu’elle en a rendu visibles les apories. Elle a exacerbé une tension déjà présente dans les démocraties parlementaires : d’un côté, les gouvernants ne peuvent être soustraits à toute responsabilité juridique au motif qu’ils exercent des fonctions politiques ; de l’autre, toute décision politique contestée ne peut être requalifiée en infraction pénale sans altérer la logique même du gouvernement représentatif. Entre impunité et criminalisation, entre protection de la fonction et égalité devant la loi, entre responsabilité politique et responsabilité juridictionnelle, les systèmes français et italien cherchent des équilibres instables.

C’est pourquoi la responsabilité des gouvernants constitue bien un sujet de comparaison. Non pas seulement parce que deux pays peuvent être placés côte à côte, ni parce que leurs dispositifs institutionnels présenteraient des ressemblances formelles, mais parce que la comparaison permet de faire apparaître les choix implicites de chaque système. Elle montre que les catégories de responsabilité politique, pénale, administrative ou constitutionnelle ne se distribuent jamais de manière pure. Elle révèle que les mécanismes de filtrage, les juridictions spécialisées, les autorisations parlementaires, les immunités et les procédures d’exception sont autant de réponses à une même difficulté : comment tenir les gouvernants pour responsables sans empêcher le gouvernement d’agir ? Et, inversement, comment préserver la liberté de décision politique sans transformer celle-ci en irresponsabilité ?

À cet égard, la crise sanitaire est moins un objet clos qu’un point d’entrée. Les affaires nées du Covid-19 permettent de comprendre une demande contemporaine plus large : celle d’une responsabilité individualisée, visible et sanctionnée, dans des sociétés où les décisions publiques apparaissent souvent opaques, collectives, technocratiques ou contraintes par l’urgence. La « soif de coupables » ne se réduit pas à une dérive punitive ; elle exprime aussi une crise des médiations politiques ordinaires. Lorsque le Parlement ne paraît plus en mesure de contrôler effectivement l’action gouvernementale, lorsque la responsabilité électorale semble trop tardive ou trop générale, lorsque les victimes demandent reconnaissance, le juge pénal devient un lieu possible, mais profondément ambivalent et problématique, de traduction de cette attente démocratique.

La comparaison entre la France et l’Italie montre que les démocraties constitutionnelles contemporaines sont confrontées à une difficulté commune : maintenir la responsabilité des gouvernants comme exigence démocratique fondamentale, sans céder à l’illusion selon laquelle le droit pénal pourrait, à lui seul, réparer les insuffisances du politique. C’est dans cet espace incertain, entre droit constitutionnel, droit pénal, droit administratif et théorie démocratique, que se situe l’ambition de ce dossier.

Eleonora Bottini et Antonia Baraggia