I. Avant-propos

En Italie, la procédure constitutionnelle relative aux infractions commises par les ministres a toujours été au centre de vifs débats, qui se sont intensifiés dans les années 1970 à la suite de plusieurs événements marquants et qui ont abouti à une importante réforme constitutionnelle en 1989.

La procédure initialement prévue par la Constitution pour la répression des infractions ministérielles, ainsi que son interprétation, ont soulevé plusieurs questions et, à la suite de certains événements importants, le débat s’est intensifié, ouvrant la voie à une possibilité concrète de réforme. En particulier, le scandale dit Lockheed de 1979, le seul cas de poursuite de ministres jamais porté devant la Cour constitutionnelle en vertu de l’article 96 de la Constitution dans sa version initiale, a mis en évidence la fragilité du système italien de prévention et de répression des infractions ministérielles et a révélé les diverses difficultés résultant de la mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle. Cette affaire a contribué à étendre la perception selon laquelle il s’agissait d’un système privilégié injustifié pour les ministres et a donné une impulsion à la mise en œuvre d’une réforme de la procédure.

En 1989, la loi constitutionnelle n° 1 a modifié l’article 96 et est intervenue dans la procédure de poursuite des infractions ministérielles : elle a transformé le rôle du Parlement qui est passé d’autorité d’accusation à garant du pouvoir politique, et a attribué la compétence de juger ces infractions à une juridiction de droit commun, la soustrayant ainsi à la Cour constitutionnelle. L’objectif de la réforme était de mettre fin aux graves inefficacités de cette procédure et, plus généralement, à l’insatisfaction qui s’était répandue dans ces années-là à propos du fonctionnement des mécanismes de la justice relative aux hommes politiques.

Dans les paragraphes suivants, le chemin qui a conduit à cette réforme sera retracé en partant du cadre normatif précédent et de ses aspects critiques, notamment à travers l’affaire Lockheed de 1979. Seront ensuite évoqués la tentative consécutive de référendum de 1978 et le référendum abrogatif ultérieur de 1987. Enfin, afin de donner un aperçu complet de cette réforme et des questions connexes qui ont été discutées, les principaux débats doctrinaux et certains aspects notables des travaux préparatoires seront analysés.

II. Le cadre normatif en vigueur avant 1989

Avant la réforme constitutionnelle n° 1 de 1989, le cadre des infractions ministérielles était constitué de l’article 96 de la Constitution et de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953.

Dans sa version originale de 1948, l’article 96 de la Constitution italienne disposait que le président du Conseil et les ministres seraient poursuivis par le Parlement réuni en session conjointe pour les infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions, tout comme cela était prévu en cas de trahison ou d’atteinte à la Constitution par le président de la République à l’article 90 du même texte. En outre, l’article 134 de la Constitution prévoyait que la Cour constitutionnelle statuerait sur les poursuites exercées par le Parlement. En vertu de l’article 135 de la Constitution, à sa composition ordinaire, s’ajoutaient alors seize membres élus au début de chaque législature par le Parlement réuni en session conjointe, parmi les citoyens remplissant les conditions d’éligibilité aux fonctions de sénateur prévues. Les enquêtes étaient menées par une commission bicamérale instituée par l’article 12 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953, composée de dix députés et de dix sénateurs élus à la majorité par chacune des deux chambres. Elle était aussi chargée de proposer au Parlement l’exercice des poursuites ou, au contraire, le classement de l’affaire.

La loi constitutionnelle n° 1 de 1953 régissait les modalités procédurales : pour engager des poursuites à l’encontre d’un ministre, une autorisation du Parlement réuni en session conjointe était nécessaire, après que des investigations préliminaires aient été menées par la commission d’enquête prévue à l’article 12 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953, et dont le fonctionnement était régi par la loi n° 20 de 1962 et par le règlement parlementaire pour les procédures de poursuites de 1961. Si la commission d’enquête estimait qu’il y avait suffisamment d’éléments pour déclencher des poursuites, elle envoyait un rapport au Parlement, afin qu’il décide d’une éventuelle saisine de la Cour constitutionnelle aux fins de jugement.

Cependant, durant des décennies, cette procédure n’a jamais été utilisée et, pour cette raison, pendant longtemps, la doctrine a été contrainte de ne donner qu’une interprétation théorique de l’article 96 de la Constitution, en se référant principalement à l’expérience passée ou à celle d’autres pays. Ce n’est que dans les années 1970 que les premières possibilités d’application concrète se sont présentées, à l’occasion d’un certain nombre d’affaires qui étaient arrivées au moins au niveau de la commission d’enquête. Toutefois, aucune d’elles ne dépassa la phase parlementaire. La seule affaire dans laquelle la procédure initiée parvint jusqu’à la Cour constitutionnelle fut celle de Lockheed en 1979, dont la procédure, comme on le verra, a eu une grande importance tant pour l’interprétation que pour l’évolution du cadre normatif des infractions ministérielles. Au cours de ces années, plusieurs lacunes apparurent dans la réglementation relative à la poursuite des infractions ministérielles et confirmèrent ce qui n’avait été jusqu’alors affirmé qu’au niveau doctrinal.

En premier lieu, un aspect sur lequel la doctrine était divisée était la définition-même et l’identification des limites de la catégorie des « infractions ministérielles ». La seule chose qui était claire était le postulat selon lequel les ministres ne pouvaient être poursuivis que pour des actes considérés comme tels par la législation pénale en vigueur, étant donné la référence au système pénal contenue dans l’article 15, alinéa 2 de la loi constitutionnelle n° 1/1953, en vertu de laquelle « Les règles contenues dans les lois pénales relatives à l’existence de l’infraction, et aux hypothèses dans lesquelles elle est susceptible d’être poursuivie et réprimée, sont applicables aux décisions d’inculpation prises contre le président du Conseil et les ministres ».

En second lieu, la doctrine n’était pas d’accord sur l’interprétation de la formule « commises dans l’exercice de leurs fonctions » contenue dans l’article 96. Tout d’abord, certains considéraient que cette dernière devait être interprétée selon les mêmes critères que ceux employés pour l’interprétation des formules similaires utilisées dans les dispositions du Code et des lois pénales. Selon une première lecture inscrite dans ce courant d’interprétation, le comportement constituant l’infraction ministérielle devait être caractérisé par un abus de l’exercice des fonctions ministérielles elles-mêmes ; une deuxième lecture, en revanche, considérait comme « infraction ministérielle » le comportement qui correspondait à une infraction pénale commise par les ministres dans un rapport contextuel de temps avec l’exercice de leurs fonctions ; une troisième lecture, enfin, a défini de « ministérielle » l’infraction commise par le ministre « en abusant de ses pouvoirs, ou en violation des devoirs inhérents à la fonction occupée », c’est-à-dire par le ministre en tant que personne exerçant des fonctions publiques.

Une autre partie de la doctrine soutenait au contraire que toutes les infractions commises par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions n’étaient pas susceptibles d’être qualifiées de ministérielles, et donc d’être soumises à la compétence de la Cour constitutionnelle, mais que seules celles qui avaient une signification « politique» le pouvaient. De cette manière, une partie de la doctrine a cherché à justifier la disposition prévoyant la poursuite parlementaire des ministres et a considéré que celle-ci trouvait son explication dans la finalité de la même disposition constitutionnelle. Selon la doctrine, l’intention de cette dernière, en attribuant les phases de jugement au Parlement réuni en session conjointe et à la Cour constitutionnelle, était de soumettre à ces derniers le jugement des comportements dont la coloration politique aurait pu « embarrasser » les organes de la justice ordinaire.

Toutefois, dans ce cas, se posait le problème d’identifier exactement en quoi consistait le caractère politique qui devait distinguer l’infraction « ministérielle » d’autres infractions commises par les ministres, y compris dans l’exercice de leurs fonctions. En effet, les positions doctrinales qui retenaient le caractère politique des infractions ministérielles étaient multiples, comme les justifications qui étaient données pour caractériser l’objectif politique de ces infractions. Par exemple, une partie de la doctrine s’appuyait sur l’article 8, alinéa 3, du Code pénal, considérant qu’une infraction était « politique » lorsqu’elle portait atteinte à un intérêt politique de l’État ou à un droit politique du citoyen, ainsi que lorsque l’infraction elle-même était déterminée, en tout ou en partie, par des motifs politiques. Selon ce courant doctrinal, cela justifiait la fonction accusatrice du Parlement et la compétence de la Cour constitutionnelle pour juger ces infractions.

Cependant, était largement répandue la conviction que l’attribution des délits ministériels à la juridiction de la session conjointe du Parlement et de la Cour constitutionnelle ne présentait pas de garanties suffisantes, mais constituait en fait un véritable privilège pour les ministres. La question ne concernait pas tant la sanction applicable, que la disposition selon laquelle un fait à caractère politique devait être examiné par des magistrats exerçant des fonctions de poursuite et de jugement relevant des fonctions juridictionnelles pénales de droit commun, et par des collèges à composition totalement politique (l’organe de poursuite en vertu de l’article 96 initial de la Constitution) ou à composition majoritairement politique (la Cour constitutionnelle complétée par des juges intégrés à la suite d’un tirage au sort parmi les élus du Parlement).

La doctrine soulignait en effet qu’un juge ordinaire se serait limité à vérifier l’existence de l’intention ou de la faute pénale, et n’aurait pris en compte les mobiles de l’infraction que pour l’application des circonstances atténuantes ou la détermination du quantum de la peine. Au contraire, le Parlement et la Cour constitutionnelle auraient effectué des appréciations différentes, compte-tenu de leur « habitude » de procéder à des évaluations davantage en opportunité qu’en droit. Selon la doctrine, il y avait donc un risque que ces derniers attachent plus d’importance que ne l’aurait fait un juge de droit commun au mobile qui avait poussé le ministre à agir, avec pour conséquence de ne jamais saisir la Cour constitutionnelle.

Cela a conduit à la diffusion de l’idée de « dépolitiser » les infractions ministérielles, en raison de la conviction selon laquelle l’élimination de leur caractère politique limiterait au moins le risque d’un jugement partial des faits commis par les ministres, et qu’elle supprimerait le privilège considéré comme existant à cette période.

III. L’affaire Lockheed

L’affaire Lockheed, également connue sous le nom de « scandale Lockheed » pour souligner l’importance qu’elle a eue non seulement sur le plan juridique, mais aussi dans les médias et au sein de l’opinion publique, a marqué une étape importante dans la dépolitisation des infractions ministérielles. Comme nous l’avons déjà souligné, il s’agit du seul procès pénal constitutionnel de l’histoire républicaine et il a soulevé de nombreuses questions et difficultés.

L’affaire concernait de graves épisodes de corruption découverts après que la société Lockheed Corporation avait admis avoir versé des pots-de-vin à plusieurs hommes politiques et hauts responsables militaires italiens pour la vente de ses avions militaires entre la fin des années 1950 et les années 1970. Le procès s’est déroulé entre 1977 et 1979 et a impliqué le constructeur aéronautique Lockheed Corporation et un certain nombre de personnalités publiques, civiles et militaires d’Italie, des Pays-Bas, d’Allemagne et du Japon. En Italie, le sénateur Luigi Gui et le député Mario Tanassi, qui étaient aussi deux anciens ministres de la Défense, ainsi que l’ancien président du Conseil, Mariano Rumor, ont été particulièrement impliqués.

L’enquête a été lancée par le parquet de Rome au début de l’année 1976, à la suite d’articles de presse et de la publication de documents et de déclarations de la sous-commission du Sénat américain. Peu après, dans un rapport, la société Lockheed a reconnu sa responsabilité. L’enquête s’est poursuivie avec la commission d’enquête en vue d’une inculpation. Saisi de l’affaire sur la base du rapport de la Commission d’enquête, le Parlement a exercé les poursuites à l’encontre des deux anciens ministres Gui et Tanassi sur le fondement de l’article 96 originel de la Constitution, mais a disculpé Rumor. Le 1er mars 1979, la Cour constitutionnelle n’a condamné que le ministre Tanassi et d’autres prévenus sans fonctions politiques ; elle a en revanche jugé le ministre Gui non coupable.

L’affaire Lockheed a constitué une occasion importante de faire émerger les nombreuses questions critiques concernant la mise en œuvre concrète des dispositions constitutionnelles sur les infractions ministérielles. Tout d’abord,

le procès a provoqué une énorme accumulation de travail à la Cour constitutionnelle, qui a presque suspendu son activité ordinaire afin de pouvoir entièrement se consacrer à l’affaire. Cette disproportion entre le jugement pénal-constitutionnel et un fait commun de corruption a conduit à supposer que la décision du juge constitutionnel de poursuivre le procès a été, au moins en partie, influencée par le souci de ne pas laisser – une fois de plus – impunis les infractions commises par des titulaires de fonctions gouvernementales. En effet, avant l’affaire en question, les poursuites parlementaires avaient été utilisées par les forces politiques dominantes comme couverture des responsabilités gouvernementales et dissimulation des procédures judiciaires y afférant.

Les règles d’application de l’article 96, telles qu’elles étaient formulées, rendaient particulièrement difficile l’engagement de poursuites ; ceci a souvent fait le jeu des forces politiques, puisque de nombreuses infractions commises par des titulaires de fonctions gouvernementales ont été laissées impunies. Cela a contribué à une insatisfaction générale face au fonctionnement des mécanismes de justice politique, qui étaient surtout perçus comme un système privilégié injustifié pour les ministres. L’idée que la Commission d’enquête parlementaire fonctionnait sur la base de considérations politiques, plutôt qu’au regard de besoins d’une justice objective, a donc mis en lumière l’urgente nécessité de dépolitiser les infractions ministérielles. C’est ce processus qui a été concrétisé plus tard dans la réforme constitutionnelle n° 1 de 1989.

IV. Les initiatives en vue d’un référendum abrogatif

En 1978, alors que le procès Lockheed était toujours pendant devant la Cour constitutionnelle, le Parti radical a lancé une initiative référendaire pour l’abrogation de la loi n° 20 de 1962, qui établissait les règles de procédure et de poursuite devant la Cour constitutionnelle.

En particulier, une conviction s’était largement répandue : celle que le système était conçu pour « rendre la procédure de poursuite aussi difficile que possible, afin qu’une plainte contre un ministre ne parvienne jamais - ou seulement dans des cas très exceptionnels - à la Cour constitutionnelle ». En effet, après avoir reçu l’information relative à la perpétration d’une infraction, la Commission ne pouvait que proposer l’exercice des poursuites, une déclaration d’incompétence si elle estimait que l’infraction ne relevait pas de celles prévues à l’article 96 de la Constitution, une mesure de classement ou une décision de non-lieu à poursuivre.

La déclaration d’incompétence était insusceptible de recours ; au contraire, la mesure de classement et la décision de non-lieu à poursuivre ne devenaient définitives que si un quorum était atteint, à hauteur des quatre cinquièmes des membres pour la première et des trois cinquièmes pour la seconde. En outre, l’article 7 de la loi n° 20 de 1962 prévoyait une obligation absolue de secret relative à l’ensemble des actes et documents acquis au cours de la procédure, pour les membres de la Commission d’enquête, pour le personnel de secrétariat et pour toute autre personne qui collaborait avec la Commission, participait aux actes d’enquête ou en avait connaissance en raison de sa fonction ou de son emploi. La violation de ce secret était sanctionnée par l’article 326 du Code pénal.

Cette obligation absolue de secret, sauf délibération contraire, entrait en contradiction avec le principe de publicité des séances parlementaires et a eu pour conséquence grave de laisser totalement inconnues de nombreuses mesures de classement prises par la Commission.

Ce n’est qu’en 1976 que la loi n° 65 a modifié l’article 7 de la loi n° 20 de 1962, en disposant que la séance de clôture des travaux de la Commission devait toujours être publique.

Un autre élément de la procédure qui a été considéré comme un obstacle à la mise en œuvre de la phase de jugement était l’exigence d’une majorité absolue des voix lors de la délibération de la session conjointe du Parlement sur l’exercice des poursuites ; ainsi, la procédure pouvait être bloquée simplement du fait de l’absentéisme. Cette prévision violait les règles issues des dispositions combinées de l’article 64, alinéa 3, de la Constitution, qui consacre le principe de la majorité simple sauf disposition contraire expresse de la Constitution, et du texte originel de l’article 96.

Par conséquent, la Commission d’enquête s’est retrouvée à exercer un pouvoir de décision définitif, avec en outre le risque d’agir selon des critères plus politiques que de droit objectif, ce qui a failli priver de son pouvoir le Parlement, seul véritable détenteur de la prérogative d’exercice des poursuites.

Ces sources d’inconstitutionnalité ont conduit la Cour constitutionnelle à déclarer recevable la demande de référendum abrogatif des douze premiers articles de la loi n° 20 de 1962 portée par le parti radical en 1978. Cependant, afin d’éviter le référendum, le Parlement a rapidement adopté un nouveau texte en la matière par la promulgation de la loi n° 170 de 1978, qui a introduit des dispositions relatives aux procédures de poursuite et abrogé les articles 1 à 16 de la loi n° 20 de 1962.

La loi n° 170 de 1978 ayant modifié les principes directeurs de la loi de 1962, l’Office central du référendum a considéré que le référendum abrogatif ne devait plus être organisé. Cependant, bien que la nouvelle loi eût restreint le pouvoir discrétionnaire de la Commission d’enquête, ni la loi ni le nouveau règlement parlementaire n’ont résolu les principaux problèmes d’inconstitutionnalité. Ils n’ont pas supprimé le pouvoir de classement de la Commission d’enquête ni modifié le quorum des quatre cinquièmes requis pour prononcer une telle mesure, et la majorité absolue des voix des membres du Parlement réuni en session conjointe restait exigée pour la décision d’exercice des poursuites. Dès lors, en 1979, la Chambre des députés et le Sénat ont également modifié le cadre normatif règlementaire de l’exercice des poursuites.

Le mécontentement à l’égard du fonctionnement de la justice politique s’est répandu tant sur le plan politique que social et doctrinal, créant ainsi une conviction commune quant à la nécessité de limiter les interventions de la Cour constitutionnelle en matière pénale, en particulier après les problèmes apparus lors du procès Lockheed. Ainsi, en 1986, une proposition de référendum a été soumise en vue de l’abrogation de la loi n°170 de 1978 ; il s’est tenu les 8 et 9 novembre 1987 et a abouti à l’abrogation de cette loi.

L’abrogation de la loi a privé la Commission d’enquête parlementaire des pouvoirs et instruments nécessaires à la réalisation de ses propres investigations, mais elle n’a pas entraîné sa suppression car l’existence de la commission trouvait son fondement dans l’article 12 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953. En outre, comme le règlement parlementaire relatif à la procédure de poursuite était toujours en vigueur, tant le pouvoir de la Commission de prendre une mesure de classement que la majorité absolue exigée pour la décision de poursuite prise par le Parlement ont été maintenus. Le résultat du référendum a confirmé la perception généralisée d’un système privilégié pour les ministres et le désir populaire de réforme qui en a résulté.

Cependant, l’abrogation de la loi n° 170 de 1978 a créé un vide juridique et, dans l’attente d’une réforme législative globale, les juges se sont trouvés face une réglementation provisoire et ont été contraints de combler ses lacunes par leur prérogative d’interprétation. Ils se sont ainsi référés aux règles restées en vigueur, aux principes normatifs de la matière et à la règlementation transitoire contenue dans la loi n° 163 de 1988, promulguée pour combler le vide normatif créé à la suite du référendum.

Cela a officiellement lancé le processus de réforme, qui s’est achevé par la promulgation de la loi constitutionnelle n° 1 de 1989 qui, avec les dispositions d’application introduites par la loi n° 219 de 1989, a entièrement remanié la procédure relative aux infractions ministérielles.

V. Les travaux préparatoires de la réforme

Dans la proposition de loi constitutionnelle présentée en 1987, le Sénat suggérait de modifier l’article 96 de la Constitution et d’attribuer au juge de droit commun la compétence en matière d’infractions commises par le président du Conseil et les ministres dans l’exercice de leurs fonctions. La seule règle exceptionnelle aurait été l’« autorisation préalable des poursuites» par le Parlement, qui aurait été chargé d’« évaluer l’opportunité d’accorder ou non cette autorisation».

Le Sénat a précisé que cette dérogation était justifiée par la « particularité de la matière » : l’histoire de l’ordre constitutionnel italien a montré que, lorsqu’il s’agissait d’actes ou de faits attribués à des autorités ayant des fonctions politiques, le système répressif prévoyait toujours un moment d’appréciation de la « politique constitutionnelle». Il a également été souligné que l’obligation d’autorisation préalable ne devait pas être perçue comme un privilège pour les ministres, mais plutôt comme une garantie pour la fonction qu’ils exercent. Par conséquent, l’autorisation était requise même si le président du Conseil ou le ministre concerné avait cessé d’exercer ses fonctions.

Par conséquent, l’autorisation en question différait de celle prévue pour les membres du Parlement en vertu de l’article 68 de la Constitution, car elle impliquait une autre forme d’évaluation des intérêts en jeu. En effet, le Parlement n’aurait pas disposé d’attributions juridictionnelles, telles que prendre une décision de classement ou de non-culpabilité, mais se serait limité à effectuer une évaluation politique dans le cadre de ses compétences.

Le Sénat a souligné l’urgence et la nécessité d’abroger les dispositions applicables et de réformer le système, compte-tenu également de la pression exercée par l’opinion publique. Dans un rapport, il a souligné que le résultat du référendum était « la confirmation de la demande d’une réforme qui supprimerait le système actuel de poursuites, basé sur la promotion des activités de poursuite et l’exercice de pouvoirs essentiellement judiciaires par le Parlement ».

Cela rendait encore plus urgente l’approbation d’une nouvelle réglementation en la matière et, surtout, d’une modification constitutionnelle. Contrairement au référendum qui ne pouvait intervenir que sur les normes législatives, la loi de révision constitutionnelle pouvait en effet modifier l’ensemble du système des sources.

Dans les travaux préparatoires, il a été souligné que le pouvoir attribué aux chambres parlementaires par la réforme consisterait à apprécier si le ministre, dans l’exercice de ses fonctions, avait agi pour protéger des droits directement ou indirectement protégés par la Constitution. Toutefois, certains commentateurs de cette approche avaient suggéré la solution alternative consistant à donner auxdites chambres le pouvoir d’accorder ou de refuser l’autorisation sans obligation de motivation.

Au cours des débats parlementaires, des opinions dissidentes émergèrent : par exemple, lors de la séance du Sénat de la République du 5 octobre 1988 (après-midi), où le projet constitutionnel était discuté en seconde lecture, le sénateur Leone s’était opposé à l’idée de confier le jugement des infractions ministérielles aux juridictions de droit commun à un moment où le pouvoir judiciaire était « extrêmement politisé ». Il a déclaré qu’il était notoire que « lorsqu’un ministre qui se voit reproché une infraction de cette nature comparaît devant une telle formation de jugement […] le magistrat, même s’il est honnête, même s’il est de bonne foi, ne statue pas objectivement, mais sur la base de ses convictions politiques». Le sénateur a donc proposé la création d’une juridiction spéciale pour les infractions ministérielles, dotée d’un parquet qui serait directement informé de la commission de ces infractions ; autrement dit, la plainte ou le fait infractionnel reproché au ministre devrait être directement porté, non pas devant le président de la Chambre des députés ou du Sénat, mais devant ce bureau du ministère public et devrait être adressé à un membre du parquet qui évaluerait l’information relative à la perpétration de l’infraction, en faisant ce qui, dans la loi qui nous occupe, est effectué par une sorte de commission de magistrats du ministère public.

Au cours de la même séance, le sénateur Strik Lievers est intervenu pour défendre une position diamétralement opposée, à savoir qu’avec la loi prise en réponse au référendum, le Parlement pourrait se voir confier une activité pleinement juridictionnelle, contrairement à ce qui se passait auparavant. En effet, avec cette loi, le Parlement se verrait confier la responsabilité de rendre un jugement».

Enfin, le sénateur Elia a fait valoir que « confier à une assemblée politique la tâche de vérifier les faits à l’origine d’une décision de poursuite […] est quelque chose d’anormal, qui se heurte à l’économie de notre Constitution ».

VI. Le nouveau cadre normatif : la réforme constitutionnelle de 1989

Malgré des orientations différentes, la loi constitutionnelle est finalement entrée en vigueur le 16 janvier 1989, reformulant l’article 96 de la Constitution et modifiant ainsi une grande partie de la procédure de poursuite des infractions ministérielles. Les dispositions complémentaires et d’application du cadre normatif constitutionnel sont contenues dans la loi n° 219 du 5 juin 1989 et dans le règlement de la Chambre des députés et du Sénat, modifié en juin de la même année.

Cette loi constitutionnelle représente une sorte de compromis entre le désir d’éliminer toute forme de privilège pour les ministres et la position qui tendait au maintien d’une phase parlementaire, bien que révisée. En effet, le nouveau cadre législatif continue de prévoir l’intervention du Parlement, mais il est passé d’autorité d’accusation à garant de l’exécutif.

L’actuel article 96 de la Constitution dispose que « Le président du Conseil des ministres et les ministres, même s’ils ont cessé d’exercer leurs fonctions, sont soumis, pour les infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions, à la juridiction de droit commun, sous réserve de l’autorisation préalable du Sénat de la République ou de la Chambre des députés, selon les règles établies par la loi constitutionnelle ».

Par conséquent, le Parlement n’est plus chargé de mener des enquêtes et de procéder à la mise en état du dossier, pour ensuite se prononcer sur le bien-fondé des infractions reprochées au ministre, mais doit seulement procéder à une évaluation politique de l’existence des causes justificatives énoncées à l’article 9 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1989, et décider d’accorder ou de refuser l’autorisation d’exercer les poursuites.

Ainsi, d’une part, la réalisation des investigations et le procès pénal y afférant ont été attribués à l’autorité judiciaire de droit commun, et d’autre part, un filtre parlementaire a été maintenu. L’objectif de ce dernier est d’autoriser les poursuites exercées par le ministère public après que des investigations préliminaires ont été menées par un collège établi au sein du tribunal du chef-lieu du ressort de la cour d’appel territorialement compétente, appelé « Tribunal des ministres ». Ce dernier est composé de trois membres titulaires et de trois membres suppléants, tirés au sort parmi l’ensemble des magistrats en fonction dans les tribunaux du ressort et qui possèdent le grade de magistrat de l’ordre judiciaire depuis au moins cinq ans ou un grade supérieur.

Le Tribunal des ministres représente le « premier filtre en ce qui concerne l’information relative à la commission de l’infraction » : il effectue les investigations préliminaires et, après avoir entendu le ministère public, s’il n’estime pas nécessaire d’ordonner le classement de l’affaire, il transmet les actes accompagnés d’un rapport motivé au procureur de la République, aux fins de renvoi au président de la chambre parlementaire compétente. Dans le cas contraire, après avoir entendu le ministère public, le collège ordonne le classement de l’affaire par une décision non susceptible de recours.

Le passage de la compétence de la Cour constitutionnelle à celle des juridictions de droit commun pour juger les infractions ministérielles, associé à un changement des attributions du Parlement passé d’un rôle d’accusation à un rôle de garantie, a supprimé la dimension politique de la procédure, « dépolitisant » ainsi la poursuite des infractions ministérielles. Toutefois, cette dépolitisation s’est accompagnée du maintien d’un filtre politique exercé lors de la phase parlementaire de la procédure. Le Parlement est en effet appelé à exprimer une appréciation incontestable, mais suffisamment motivée, sur l’existence éventuelle des causes justificatives indiquées par l’article 9 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1989, c’est-à-dire d’un intérêt d’État à valeur constitutionnelle ou d’un intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale qui aurait fondé la conduite du ministre.

VII. Conclusion

Comme il a été souligné dans les paragraphes précédents, avant 1989, l’accusation parlementaire prévue par les constituants était passée d’un instrument permettant d’engager la responsabilité pénale ministérielle à une sorte de privilège personnel d’immunité substantielle.

Les dysfonctionnements dans la procédure alors en vigueur et la diffusion d’une pratique désormais clairement abusive ont rendu urgente une réforme constitutionnelle, qui s’est traduite, à l’issue d’un long processus de réforme, par la loi constitutionnelle n° 1 de 1989. Cette dernière visait à abolir la justice politique, en excluant l’exercice par les organes parlementaires des fonctions propres au pouvoir judiciaire.

Comme l’a bien souligné Leopoldo Elia, la décision de supprimer la compétence de la Cour constitutionnelle en matière d’infractions ministérielles et d’attribuer ces fonctions au juge ordinaire est née, d’une part, d’une conviction largement répandue quant à la nécessité d’une égalité de traitement et de garanties juridictionnelles ; d’autre part, de la volonté de dépolitiser les jugements des délits ministériels, alimentée notamment par les derniers événements – comme l’affaire Lockheed – qui ont soulevé des doutes sur l’impartialité de la Cour constitutionnelle.

En conclusion, la réforme constitutionnelle de 1989 a représenté une étape importante dans la transformation du traitement juridique des infractions ministérielles, répondant au besoin d’une plus grande justice et d’une plus grande impartialité. En transférant la compétence de poursuivre ces infractions aux juridictions de droit commun, il a été possible de dépolitiser la procédure de poursuite des infractions commises par les ministres, en réduisant l’influence des dynamiques politiques sur les décisions judiciaires.

Martina Iemma

Doctorante en Droit constitutionnel à l’Université de Milan, elle mène des recherches sur l’autonomie universitaire et la liberté académique. Elle a également publié sur des thèmes contemporains tels que l’Intelligence Artificielle, la durabilité et le droit à l’éducation.