Réfléchir à la responsabilité de l’administration publique italienne à l’époque de la crise sanitaire provoquée par la Covid-19 suppose de préciser au préalable certaines considérations générales. La pandémie a en effet soumis à une tension inédite non seulement le système juridique, mais aussi l’ensemble du tissu politique et institutionnel du pays. Autrement dit, l’urgence sanitaire a constitué un véritable test de résistance pour le modèle traditionnel italien de protection de l’intérêt général, fondé sur l’articulation entre, d’une part, la loi générale, abstraite et stable dans le temps, et, d’autre part, la mesure administrative concrète et ponctuelle. 

Carlo Galli, dans son livre Souveraineté, reprend la pensée de Carl Schmitt et affirme que la souveraineté, en tant que décision, « est le côté obscur et non rationnel de la politique, et a une dimension théologico-politique parce qu’elle est […] une origine qui, à son tour, n’a ni origine ni fondement, et ne peut donc pas être expliquée rationnellement² ».  

D’un point de vue juridique et en particulier de la théorie des sources du droit, la souveraineté trouve son expression concrète dans les décrets-lois et les ordonnances de nécessité et d’urgence. Ces deux types d’actes juridiques témoignent d’une relation problématique entre la loi et le pouvoir, entre la loi et le gouvernement, entre la règle et l’exception, entre la norme fondamentale et la décision singulière³. En effet, l’État de droit a été créé dans le but de garantir les positions subjectives individuelles, en freinant la tendance naturelle du pouvoir politique à s’étendre et à opérer de manière arbitraire : la dangerosité du pouvoir est contrée par l’instrument de la loi.  

La réalité concrète montre cependant que ce modèle ne peut être préservé dans toute sa pureté et que, par conséquent, le pouvoir exécutif doit disposer de mécanismes lui permettant de déroger, dans certaines limites, à la rigidité de la loi⁴. Néanmoins, il ne faut jamais oublier, même en période d’urgence, que nous vivons dans un État de droit et plus précisément dans un État constitutionnel de droit. 

I. État d’urgence et responsabilité de l’administration  

En Italie, il n’existe pas de réglementation constitutionnelle de l’état d’urgence, contrairement à l’Espagne ou à l’Allemagne. Il existe une disposition concernant l’état de guerre (art. 78 de la Constitution), mais elle n’est pas applicable dans les circonstances qui nous intéressent ici, car il est évident que la guerre et la pandémie ne sont pas la même chose.  

La Constitution prévoit simplement que dans les cas extraordinaires de nécessité et d’urgence, le gouvernement adopte, sous sa responsabilité, des décrets-lois, qui sont des actes provisoires nécessitant toujours une transformation ultérieure en loi (art. 77, par. 2 et 3). Selon la Charte constitutionnelle, c’est donc le gouvernement dans son ensemble qui doit faire face aux situations d’urgence et la Chambre et le Sénat jouent un rôle tout aussi central par le biais d’une ratification parlementaire ultérieure.  

En ce qui concerne le modèle particulier de puissance publique adopté pour la gestion de la pandémie, ce modèle part de deux prémisses logiques : la gestion de la crise nécessite l’exercice de pouvoirs d’urgence essentiellement au niveau de l’État ; la nécessité de prendre des décisions rapidement exige la concentration des pouvoirs entre les mains du gouvernement.  

Cette situation a donné lieu à une dialectique animée entre l’État et les Régions, avec une grande résonance également du point de vue des médias, et la Cour constitutionnelle italienne a été appelée à établir l’équilibre entre les tensions opposées⁵. Cette dernière, devant se prononcer sur la légitimité de la loi de la Région du Val d’Aoste qui avait introduit des mesures différentes et moins restrictives que les mesures nationales pour contenir la propagation du virus, a précisé dans l’arrêt n^o 37 de 2021 qu’il n’y a pas de concurrence de compétences entre l’État et les Régions en la matière, car la pandémie nécessite des interventions relevant du domaine de la prophylaxie internationale, qui est de la compétence exclusive de l’État, en raison de l’existence d’un intérêt public à une gestion unitaire de la pandémie à l’échelon national. En d’autres termes, le principe de suprématie de l’État domine en la matière, tempéré toutefois par le principe de subsidiarité. Selon la Cour, la Constitution prévoit une marge d’autonomie législative pour les Régions, qu’elles aient des statuts ordinaires ou spéciaux, mais seulement dans un cadre national donné. 

En ce qui concerne le niveau administratif de la discipline, il est beaucoup plus animé, en raison d’une concurrence très confuse des compétences. Sans préjudice de l’orientation nationale en matière de gestion des urgences, une série de décrets-lois ont également donné aux présidents des régions et aux maires le pouvoir d’adopter des ordonnances pour répondre à des besoins locaux spécifiques⁶. En outre, le président de la région et le maire ont depuis longtemps le pouvoir d’adopter des ordonnances contingentes et urgentes, et pas seulement dans le secteur de la santé publique.  

Or, si tel est le cadre du droit positif, une gestion efficace de l’épidémie appelle l’application d’un autre principe de rang constitutionnel, à savoir le principe de coopération loyale entre l’État et les Régions et entre les différents sujets qui composent la République, principe fondamental dans l’articulation des compétences du Titre V de la Constitution italienne.  

Cependant, dans la pratique, le principe de coopération loyale a été le grand absent au niveau administratif⁷. Il y a eu un manque de coordination entre les autorités publiques, qui ont procédé dans un ordre aléatoire, parfois même de manière contradictoire, générant des tensions entre les différents niveaux institutionnels, de la confusion parmi les citoyens et de nombreux litiges devant les tribunaux administratifs. 

L’escalade des conflits a même conduit à la résurrection d’une institution tombée en désuétude, à savoir l’annulation gouvernementale extraordinaire « pour protéger l’unité du système ». Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire très ancien, dévolu au gouvernement en vertu de sa qualité d’autorité suprême de l’ensemble de l’organisation publique (Décret Royal n^o 383, 3 mars 1934, art. 6 ; devenu art. 2, par. 3, lettre P, de la loi italienne n^o 400, 23 août 1988, et art. 138 du Décret Législatif n^o 267, 18 août 2000)⁸. Un mécanisme en désuétude, puisque depuis des décennies la doctrine majoritaire le définit comme contraire aux art. 5 et 130 de la Constitution, et qu’en tout état de cause il n’est applicable qu’à certaines autonomies territoriales, c’est-à-dire aux Communes et non aux Régions.  

L’opportunité de permettre l’exercice de l’annulation gouvernementale, dont la procédure prévoit également l’émission d’un avis obligatoire par le Conseil d’État, a été offerte par une ordonnance du maire de Messine introduisant un pouvoir d’autoriser l’entrée et le transit sur son territoire. Le Conseil d’État a rendu un avis favorable au gouvernement en vue de l’annulation extraordinaire, estimant qu’il ne pouvait être reconnu au maire d’une commune le pouvoir d’édicter des règles destinées à s’appliquer et à produire des effets contraignants au-delà des limites de sa circonscription territoriale⁹. En présence d’urgences à caractère national, précise le Conseil d’État, tout en respectant les autonomies constitutionnellement protégées, il doit y avoir une gestion unifiée de la crise afin d’éviter que des interventions régionales ou locales ne viennent contrecarrer la stratégie globale de gestion de l’urgence, surtout dans les cas où il ne s’agit pas seulement de distribuer des aides ou d’effectuer des interventions, mais aussi de limiter des libertés constitutionnelles. 

Les ordonnances de nécessité et d’urgence ont toujours été considérées avec suspicion, quel que soit leur auteur (Premier ministre, commissaire extraordinaire, ministre, préfet, président de région, maire). Elles semblent empreintes d’un pouvoir autoritaire, car elles introduisent des mesures qui affectent gravement les libertés constitutionnelles, telles que les libertés de circulation et de mouvement, de résidence, de réunion, d’initiative économique, de religion et de culte. Autant de libertés auxquelles nous sommes habitués et qui vont de soi dans un État démocratique.  

En ce qui concerne la régulation de la crise pandémique, à l’origine, bien que pour une courte période, la question de la santé a absorbé tous les efforts dans la conception des politiques publiques, mais rapidement l’urgence sanitaire dramatique s’est accompagnée d’une urgence économique, financière et sociale tout aussi dramatique. Par conséquent, pour les autorités publiques, il n’y avait pas un seul objectif à atteindre, résolu dans la protection de la santé de la communauté, mais plutôt de nombreuses finalités, potentiellement conflictuelles entre elles (protection de la santé, liberté de circulation, liberté d’entreprise, liberté de culte, protection du travail, protection de l’ordre public).  

Comme le contraste décrit entre les niveaux de gouvernement, cette tension entre les autorités et les individus a également produit une quantité énorme de litiges, essentiellement du type de la précaution. Les arbitres du délicat équilibre entre la sauvegarde de la santé et les limitations et compressions des droits et libertés fondamentaux sont devenus les juges administratifs, mais il s’agit d’une substitution temporaire et pathologique, car les sujets institutionnellement chargés de réaliser cet équilibre sont avant tout les pouvoirs publics. Il s’agit d’un exercice d’équilibre extrêmement délicat, car les ordonnances de nécessité et d’urgence sont l’expression d’un pouvoir non seulement extraordinaire, mais aussi dérogatoire, en ce sens qu’elles ont la capacité de déroger aux règles primaires. D’où la nécessité de contre-limites, à analyser dans leur source et leur contenu. 

Afin de limiter l’efficacité dérogatoire du pouvoir d’ordonnance, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne, vieille de plusieurs décennies, vient à la rescousse. La capacité dérogatoire des ordonnances de nécessité et d’urgence a depuis longtemps été largement considérée, analysée et finalement circonscrite par la jurisprudence constitutionnelle. En effet, depuis sa création dans les années 1950, la Cour constitutionnelle a été appelée à se prononcer sur l’éventuelle compression des droits et libertés des personnes causée par de telles ordonnances.  

La réponse apportée par la jurisprudence constitutionnelle a été d’identifier le respect des principes généraux de l’ordre juridique comme une limite à la légitimité constitutionnelle des ordonnances. Cela remonte à un arrêt bien connu des années 1950 (2 juillet 1956, n^o 8), concernant le pouvoir préfectoral d’une ordonnance qui avait interdit le harcèlement de rue et la vente à domicile de journaux politiques, en raison de la violation de certains droits constitutionnellement garantis, y compris la liberté de manifestation de la pensée (Décret Royal n^o 773, 18 juin 1931, art. 2). En l’espèce, la Cour constitutionnelle a pu reconnaître la légitimité de la règle, précisément parce qu’elle conférait un pouvoir limité dans le temps et encadré par les principes de l’ordre juridique.  

Il s’agit d’une jurisprudence qui trouve une part importante de ses fondements dans la doctrine administrativiste et bénéficie d’une reconnaissance législative au moins depuis les années 1990. En effet, lorsqu’il confère un pouvoir d’ordonnance, le législateur précise régulièrement que les mesures ainsi adoptées peuvent déroger aux dispositions en vigueur, tout en demeurant soumises au respect des principes de l’ordre juridique (loi n^o 225, 24 février 1992, art. 5, par. 2, mais même plus tôt dans la législation extraordinaire des années 80 sur les tremblements de terre)¹⁰.  

Par conséquent, même dans les cas où la liberté de l’individu et la protection de la collectivité entrent en conflit, il est nécessaire d’affiner la technique du recours aux principes généraux pour sortir du conflit. C’est cette même approche qui a été soulignée comme nécessaire dans l’hypothèse distincte des conflits entre institutions publiques, qui appellent l’application des principes de coopération loyale, de suprématie de l’État et de subsidiarité.  

Le juste équilibre entre l’intérêt de la communauté à prévenir la propagation des contagions et la liberté et l’autonomie des individus passe donc par une application opportune du principe de raisonnabilité et du principe de proportionnalité, ainsi que de précaution et de solidarité.  

Pour éviter que la résilience du système italien traditionnel de protection des intérêts généraux ne se fissure sous le joug de la relation problématique entre droit et pouvoir, entre droit et gouvernement, entre règle et exception, entre norme fondamentale et décision singulière, il est nécessaire de trouver un point d’équilibre entre tous ces couples dialectiques. Des réflexions menées, il ressort que la recherche d’un tel point d’équilibre est facilitée par l’utilisation des principes généraux du droit pour sortir des conflits inévitables. Ceci est vrai tant dans l’hypothèse des conflits entre institutions publiques, qui appellent l’application des principes de coopération loyale et de subsidiarité, que dans l’hypothèse des conflits entre pouvoirs publics et citoyens, où le juste équilibre entre les intérêts passe par une application ponctuelle du principe de raisonnabilité et du principe de proportionnalité, ainsi que du principe de précaution et du principe de solidarité. 

Tout excès – de centralisme, de régionalisme, d’autoritarisme, d’individualisme – est dangereux, surtout, mais pas seulement, lors des crises sanitaires. 

II. Une concrétisation particulière : la responsabilité vaccinale  

La première partie de cette contribution a décrit le cadre qui a caractérisé la répartition des compétences et des responsabilités entre les appareils administratifs impliqués dans la gestion de l’urgence sanitaire causée par le virus Covid-19. Les principes généraux du système juridique italien ont ainsi été identifiés comme l’outil essentiel pour surmonter les conflits, les tensions et les incertitudes causés par la nécessité de « gérer » efficacement une situation de crise sans précédent. 

L’objet de cette deuxième partie est donc de décliner le cadre général ainsi tracé sur une hypothèse spécifique de responsabilité des sujets publics, qui a trouvé une concrétisation particulière en relation avec la survenance du phénomène pandémique, à savoir la responsabilité vaccinale. En particulier, il s’agit de vérifier comment une application correcte des principes qui régulent l’action administrative peut guider vers une solution capable de faire de cette forme de responsabilité une expression équilibrée des besoins de protection de la santé collective et individuelle, en arbitrant le conflit entre pouvoir et liberté et en prévenant les excès dangereux de l’autoritarisme ou de l’individualisme¹¹. 

Un préalable nécessaire au traitement du sujet est la reconnaissance de sa portée globale dans le monde juridique, avec une responsabilité pour les dommages vaccinaux qui se prête à une étude approfondie par les connaisseurs des principales branches du droit : pénal, privé et, bien sûr, public, prenant ici de l’importance tant pour le droit constitutionnel que sous le profil des aspects d’application plus concrets qui caractérisent le droit administratif. 

Cette complexité se traduit par l’existence de plusieurs formes de responsabilité qui, comme nous le verrons, s’entrecroisent tout en demeurant indispensables à la distinction entre les différents régimes applicables.  

Tout d’abord, il convient de mentionner la responsabilité du secteur privé imputable à l’industrie pharmaceutique produisant le médicament qui s’est avéré nocif. En droit italien, cette responsabilité repose sur un double fondement : d’une part, la responsabilité du fait de l’exercice d’activités dangereuses prévue à l’article 2050 du Code civil italien¹² ; d’autre part, la responsabilité résultant de la mise sur le marché d’un produit défectueux au sens du Code de la consommation¹³.  

En passant du domaine des relations commerciales à celui de l’action publique, il y a lieu de prendre en considération la responsabilité pouvant incomber tant au personnel de santé chargé de l’administration du vaccin qu’à l’autorité sanitaire dont il dépend. Alors que la première est traditionnellement rattachée à la responsabilité extracontractuelle¹⁴, la seconde relève de la responsabilité contractuelle¹⁵. Ces deux formes de responsabilité s’inscrivent néanmoins dans un cadre normatif tendant à atténuer l’exposition des agents publics aux conséquences des dommages causés aux tiers, particulièrement dans le contexte de la pandémie de Covid-19¹⁶.  

Enfin, la troisième forme de responsabilité est susceptible d’incomber au ministère de la Santé. Relevant également de la responsabilité extracontractuelle, elle trouve son origine dans l’insuffisance des contrôles exercés sur la sécurité effective du médicament par l’autorité publique chargée de garantir la protection de la santé, entendue à la fois comme droit fondamental de l’individu et comme intérêt de la collectivité¹⁷. 

Ce régime est complété par le mécanisme d’indemnisation des dommages consécutifs aux vaccinations obligatoires¹⁸, dont le champ d’application a été étendu en 2022 à la vaccination contre la Covid-19¹⁹. Inspiré par une logique de solidarité collective et destinée à compléter le « pacte de solidarité » entre l’individu et les autres membres de la collectivité, il tend à assurer une réparation aux personnes ayant subi un dommage du fait d’un comportement adopté dans l’intérêt de tous, sans qu’il soit nécessaire de caractériser une faute des fabricants du vaccin ni, à plus forte raison, des autorités publiques ayant rendu la vaccination nécessaire à la protection de la santé collective²⁰. 

Compte tenu de l’objet de la présente recherche, l’étude sera limitée à la responsabilité du ministère de la Santé en matière de vaccins dangereux. Cette question a récemment connu un regain d’intérêt à la faveur des arrêts rendus par la Cour constitutionnelle italienne en février 2023 relatifs à l’obligation vaccinale²¹. 

Selon une jurisprudence désormais bien établie de la Cour de cassation, pour que la responsabilité ministérielle pour les dommages vaccinaux soit établie, la victime doit démontrer, outre le dommage subi et le lien de causalité avec la vaccination, l’existence d’une faute de l’administration. Celle-ci ne peut être retenue que lorsque deux conditions sont réunies²². 

La première se résume à la preuve que, au moment où le vaccin a été administré, sa dangerosité était connue ou pouvait être connue sur la base des meilleures connaissances scientifiques disponibles. La seconde condition, en revanche, réside dans le fait que, sur la base de ces connaissances, le respect du principe fondamental de précaution aurait exigé l’interdiction de ce type de vaccination. 

Selon certaines lectures²³, il semblerait donc qu’une évaluation de la « simple science » soit requise pour l’affirmation de la responsabilité ministérielle ; c’est-à-dire une vérification que le ministère a correctement considéré les faits, donc la dangerosité du vaccin, sur la base des meilleures connaissances disponibles au moment du lancement de la campagne de vaccination. Un jugement substantiellement similaire à ce qui est exigé par la Cour constitutionnelle pour l’introduction de la vaccination obligatoire, permise seulement en présence d’un traitement incapable d’affecter « l’état de santé de la personne qui est obligée, à l’exception des seules conséquences qui, en raison de leur caractère temporaire et limité, peuvent être regardées comme des effets normaux et, à ce titre, tolérables²⁴» [nous soulignons]. 

Ainsi énoncé, le critère d’identification de la faute du ministère – et, de manière analogue, les conditions d’instauration d’une obligation vaccinale – ne semble pas laisser de place à l’admissibilité d’effets indésirables graves et mortels, même lorsqu’ils ne concernent qu’un nombre très limité de personnes au regard de l’ensemble de la population vaccinée. Une telle approche paraît exclure toute mise en balance entre l’intérêt individuel et les exigences de protection de la santé publique. Autrement dit, et au prix d’une simplification extrême, supposons que le seul moyen d’éradiquer un virus à très forte létalité soit un vaccin présentant une efficacité de 100 %, mais comportant un risque infime de provoquer, dans des cas exceptionnels, des effets indésirables graves. Si de tels effets venaient néanmoins à se produire, l’application rigoureuse du critère évoqué conduirait à retenir la responsabilité du ministère au motif qu’il n’aurait pas interdit l’utilisation du vaccin. 

Le risque d’une telle orientation, en revanche, est celui d’une protection « à tout prix » des intérêts individuels²⁵ qui finirait par assimiler la responsabilité du ministère à une responsabilité pour activité dangereuse. Elle se rapprocherait ainsi de la responsabilité pesant sur le fabricant du médicament, lequel ne peut s’exonérer qu’en démontrant avoir mis en œuvre l’ensemble des moyens techniques raisonnablement disponibles afin d’identifier et d’évaluer les risques associés au vaccin²⁶. 

De l’avis de l’auteur, cette perspective est difficile à accepter pour deux raisons principales. Tout d’abord, le ministère, en adoptant un vaccin, n’opère pas dans une logique de profit, étant tenu de remplir son devoir de protection de l’intérêt – tant public qu’individuel – de la santé. Sa position diffère ainsi fondamentalement de celle d’un opérateur économique privé qui, dans la poursuite d’un objectif lucratif, accepte le risque inhérent au produit qu’il met sur le marché et assume, en conséquence, le régime de responsabilité applicable aux activités dangereuses prévu par l’article 2050 du Code civil. 

En second lieu, les vaccins – qu’ils soient mis sur le marché à la suite de procédures accélérées, comme dans le cas des vaccins anti-Covid-19, ou non – comportent un risque pour la santé individuelle qui peut être appréhendé de manière générale sur la base des connaissances scientifiques disponibles. En revanche, il n’est pas possible d’identifier ex ante les personnes qui seront effectivement touchées par la survenance du dommage²⁷. D’où la nécessité, acceptée par le législateur italien et réaffirmée à plusieurs reprises par la Cour constitutionnelle²⁸, d’accompagner le vaccin d’une indemnisation qui intervient en cas de matérialisation de tout risque connu, connaissable ou non (ce que l’on appelle « l’inconnu irréductible », dont on a beaucoup parlé à propos des vaccins anti-Covid²⁹). Il s’agit donc déjà d’une « objectivation » substantielle de la responsabilité de l’appareil public, sans qu’il soit nécessaire d’appliquer des régimes inappropriés à des sujets voués à la poursuite des intérêts de la communauté – et non de l’intérêt du profit individuel – comme celui prévu par l’article 2050 du Code civil³⁰. 

Face à ces apories, les principes généraux de l’action administrative, souvent évoqués, constituent un instrument privilégié pour assurer une juste conciliation entre les exigences de protection de la santé individuelle et celles de la collectivité.  

En premier lieu, le principe de précaution joue un rôle central. Il permet l’adoption de mesures destinées à prévenir ou à limiter une activité lorsqu’il n’est pas possible d’établir avec certitude l’existence ou l’étendue du risque qui lui est associé, en raison de l’incertitude scientifique résultant du caractère non concluant des études réalisées³¹. Toutefois, ce principe serait mal appliqué si l’on considérait a priori qu’un vaccin ne doit pas être utilisé chaque fois que l’on peut supposer qu’il est nocif, afin d’éviter tout danger, même potentiel, pour la santé des individus. Ce serait en effet nier le pouvoir discrétionnaire qui caractérise ce principe, selon lequel la « réserve de science » initiale qui sous-tend les choix publics – afin qu’ils soient fondés sur une prise en compte adéquate des orientations scientifiques, majoritaires ou minoritaires, sur les conséquences d’une action donnée³²– doit nécessairement être suivie d’une « réserve d’administration³³». Cette « réserve d’administration » se traduit par une activité de gestion du risque dans laquelle l’autorité publique est appelée à arbitrer entre les différentes options envisageables. Elle consiste à mettre en balance les données scientifiques disponibles, même lorsqu’elles demeurent incertaines ou controversées, avec le niveau de risque que la collectivité est disposée à accepter à un moment donné. La décision administrative ajoute ainsi à la connaissance technique – par nature neutre et sans objet – une appréciation des intérêts en présence destinée à identifier la solution la plus appropriée et la plus acceptable sur le plan social³⁴. De cette façon, la relation entre la science et l’administration est mieux configurée, la première étant le fondement et le moteur de l’action de la seconde, et non la cause de son inaction et l’expédient de sa déresponsabilisation³⁵.  

Par conséquent, pour identifier la faute du ministère, il semble approprié de se référer plutôt au principe de prévention. Ce dernier, en effet, impose aux administrations d’agir afin d’éviter la réalisation certaine d’un dommage résultant d’une situation de risque³⁶. L’application correcte de ce principe légitime donc le choix de recourir aux vaccins et exclut la culpabilité publique lorsque la science apporte une certitude suffisante quant à la survenance future d’un événement catastrophique – dans le cas qui nous intéresse ici, l’augmentation exponentielle du nombre de victimes d’une pandémie – si une solution, même potentiellement risquée pour les individus, n’est pas adoptée³⁷. Par conséquent, comme l’a suggéré la Cour constitutionnelle italienne avec un raisonnement dramatique mais correct, les susmentionnées « rareté, la normalité et la tolérabilité » des conséquences des vaccins anti-Covid doivent être évaluées non pas dans l’abstrait, mais par rapport à « la gravité, à l’a-normalité et à la non-tolérabilité » de l’événement pandémique, afin de parvenir à un équilibre correct entre les besoins de protection de la santé individuelle et les besoins de protection du bien-être de tous les citoyens³⁸. 

En revanche, cela ne conduirait pas toujours à une certaine exclusion de la responsabilité ministérielle. L’application correcte des principes de précaution et de prévention permettrait de circonscrire plus légitimement cette responsabilité aux hypothèses d’ignorance coupable des résultats scientifiques, ou de disproportion grave – et donc effectivement contrôlable par les tribunaux – dans l’équilibre entre l’intérêt de la santé individuelle et celui de la santé collective. Donc, bien que la Cour constitutionnelle et le Conseil d’État se soient déjà prononcés en faveur de la sécurité et de l’efficacité des vaccins anti-Covid³⁹, la responsabilité du ministère ne saurait être exclue par principe. Elle pourrait notamment être engagée si l’on découvrait ultérieurement que le choix opéré entre les différents vaccins alors disponibles – comme l’illustre le cas du vaccin AstraZeneca et les réévaluations successives dont il a fait l’objet – reposait sur une appréciation fautive de la dangerosité des différents produits (si elle était sous-estimée) et de leur capacité de réponse au virus (si elle était surestimée). Une telle hypothèse ne serait d’ailleurs pas sans précédent, comme l’ont montré les controverses relatives aux vaccins Sabin et Salk contre la poliomyélite⁴⁰. 

Il apparaît ainsi que le recours aux principes généraux constitue un instrument essentiel pour résoudre les tensions entre l’intérêt individuel et l’intérêt collectif, particulièrement en période d’urgence⁴¹. En ce sens, les principes de prévention et de précaution fournissent une grille de lecture de la responsabilité ministérielle qui permet d’éviter que la gestion de la pandémie ne soit entièrement subordonnée à la « tyrannie des droits individuels ». Dans cette perspective, aucune faute ne saurait être imputée aux autorités publiques lorsque les décisions adoptées dans un contexte d’urgence et d’incertitude reposaient sur une appréciation raisonnable des connaissances disponibles et poursuivaient l’objectif de protection de la santé collective. En définitive, notre époque semble appelée à placer au premier rang un principe dont l’importance ne cessera de croître : celui de la solidarité. Face aux défis pandémiques, climatiques, humanitaires et plus largement aux épreuves collectives de notre temps, aucune réponse durable ne peut être envisagée autrement que dans une logique de responsabilité partagée et de coopération entre les membres de la société. 

Margherita Ramajoli  

Professeure de droit administratif à l’Université de Milan. Elle est codirectrice de la revue Diritto processuale amministrativo et membre du comité de direction de la revue Il Mulino. Parmi ses publications figurent Il provvedimento amministrativo (avec Riccardo Villata, 2^e éd., 2017) et Manuale di diritto amministrativo (avec Giacinto della Cananea et al., 3^e éd., 2025). 

Luca Galli 

Chercheur en droit administratif à l’Université de Milan. Ses recherches portent principalement sur l’« administration partagée » et le droit administratif de l’immigration. Parmi ses publications figurent La coprogrammazione e la coprogettazione dei servizi di integrazione dei migranti (2022) et Rethinking Integration Contracts (2021).