Depuis le début du xxiᵉ siècle, la multiplication des crises globales a contribué à accentuer un profond malaise au sein des sociétés contemporaines. Ces crises se déploient dans un contexte marqué par une restriction croissante des droits et libertés, qui bénéficierait selon certains de l’aval des plus hautes juridictions¹. Elles s’inscrivent également dans une évolution de plus longue durée : tout au long du xxᵉ siècle, la figure de la victime s’est progressivement imposée au cœur du débat public, au point de remodeler en profondeur les représentations sociales et politiques de la responsabilité². Cette évolution traduit un déplacement majeur, au terme duquel la force du collectif tend à céder devant les exigences de l’individualisme. L’idée selon laquelle le dommage serait, sinon inévitable, du moins largement consubstantiel à la décision politique³, en particulier en période de crise, est devenue inaudible. Or l’action du gouvernant consiste précisément à trancher entre des intérêts opposés, dans un contexte d’incertitude. La vie en société comporte un coût individuel que la décision publique ne peut totalement neutraliser. Cette incapacité va croissante en période de crise, dans la mesure où cette dernière rend plus aléatoire encore la prise de décision pertinente.  

Face à l’individu victime, il apparaît nécessaire d’identifier un individu responsable. Dès lors, la recherche du responsable tend à se focaliser sur des figures individuelles. Cette aspiration explique la forte attraction exercée par le procès pénal et la massification, en période de crise, des plaintes dirigées contre les décideurs publics⁴. Le phénomène est renforcé par l’essor des réseaux sociaux et par l’usage du numérique qui favorisent la judiciarisation diffuse et fortement médiatisée de l’action publique. Cette évolution révèle moins une crise de la responsabilité qu’un déplacement de son centre de gravité, de la responsabilité collective vers la recherche d’un responsable individuel. 

La montée en puissance de la responsabilité pénale des gouvernants qui en résulte s’explique, en France, d’abord par des facteurs institutionnels. 

La volonté de rationaliser le parlementarisme, amorcée dès la iv^e République et renforcée sous la vᵉ, a conduit, une fois combinée à l’instauration du fait majoritaire à partir de 1962, à rendre largement illusoire la sanction politique classique du gouvernement par la perte du pouvoir devant le Parlement. Certes, le vote le 4 décembre 2024 d’une motion de censure consécutive à l’engagement de la responsabilité du gouvernement sur le fondement de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution a eu pour conséquence la démission du gouvernement dirigé par Michel Barnier. Quelques mois plus tard, le 8 septembre 2025, François Bayrou, anticipant une censure, prit lui-même « l’initiative de sa défaite, en faisant devant l’Assemblée nationale une déclaration de politique générale sur le fondement de l’article 49 alinéa 1^er de la Constitution⁵ ». Ces événements, inédits sous la V^e République, rappellent que la responsabilité politique du gouvernement devant l’Assemblée nationale conserve une effectivité. Pour autant, ils ne suffisent pas à infirmer le constat d’un affaiblissement structurel du contrôle parlementaire : ils apparaissent indissociables d’une conjoncture politique singulière, caractérisée par la fragmentation de l’Assemblée nationale – née des élections législatives consécutives à la dissolution ratée du 9 juin 2024 – et par la formation de gouvernements structurellement minoritaires⁶, c’est-à-dire à la fois dépourvus de l’appui d’une majorité absolue au sein de l’assemblée et composés d’un chef de gouvernement appartenant à un petit parti en termes de représentation parlementaire⁷. Sans ces circonstances très particulières, dont seul l’avenir nous dira si elles sont appelées à se reproduire, l’activation de ces mécanismes serait demeurée, comme par le passé, largement improbable. 

Sur un temps plus long, les constats classiques qui caractérisent l’évolution de la v^e République n’ont donc rien perdu de leur pertinence. D’une part, la responsabilité non écrite du gouvernement devant le Président de la République a contribué à l’asphyxie progressive de la responsabilité parlementaire des ministres⁸. D’autre part, le développement du présidentialisme – qui paradoxalement ne s’est guère enrayé lors de la séquence 2024-2025⁹ – a profondément faussé les mécanismes de contrôle : si la responsabilité demeure pour partie politique, elle s’exerce essentiellement de manière plus individualisée que collective et devant le chef de l’État ou le Premier ministre, plus que devant le Parlement. 

Ce déclin du contrôle parlementaire a favorisé, en réaction, l’essor de la responsabilité pénale des gouvernants. Parce qu’elle est susceptible de produire des effets puissants à l’encontre de ces derniers, la responsabilité judiciaire tend ainsi à pénétrer « la sphère de la responsabilité politique, soit pour s’y substituer lorsqu’elle est inexistante, soit pour la renforcer lorsqu’elle est affaiblie, soit encore pour la compléter lorsqu’un effet de personnalisation est recherché¹⁰ ». La mise en cause croissante de ministres en exercice devant la Cour de justice de la République (CJR) est là pour en témoigner. Ainsi, Olivier Véran fit l’objet, le 15 octobre 2020 et en même temps que d’autres anciens ministres, d’une perquisition amplement médiatisée¹¹. Ministre de la santé pendant la pandémie, il avait pour devoir d’assurer la continuité d’une politique dont certains des éléments, selon la commission d’instruction de la CJR, pouvaient faire l’objet d’une qualification pénale. Plus récemment, ce fut le garde des Sceaux en exercice qui fut jugé par cette même CJR pour prise illégale d’intérêts¹². Les audiences ont notamment révélé combien la qualification pénale tendait à embrasser l’attitude globale du ministre, sous couvert d’apprécier la constitution du délit, brouillant ainsi la frontière entre responsabilité pénale et responsabilité politique. 

Focalisée sur la recherche de l’individu responsable, l’opinion publique ne se satisfait donc plus du seul contrôle juridictionnel des actes, tel qu’il est assuré par le contentieux administratif ou constitutionnel. La mise en œuvre de la responsabilité collective du gouvernement apparaît elle-même insuffisante dès lors qu’elle frappe l’organe dans son ensemble et ne permet pas d’atteindre les responsables identifiés. Enfin, le palliatif que constitue la répression pénale de l’éventuelle incompétence des gouvernants apparaît lui-même largement insatisfaisant, comme en témoigne plus particulièrement l’usage qui a pu en être fait en période de crise. En France, l’affaire du sang contaminé, hier, comme plus récemment la mise en cause devant la CJR des ministres en fonction lors de la pandémie, ont en effet mis en évidence l’inadaptation structurelle du droit et de la procédure pénale pour saisir la complexité du processus décisionnel au sommet de l’État. Ni les catégories juridiques du droit pénal, ni les exigences probatoires qui l’accompagnent ne permettent de rendre compte de la pluralité des acteurs, des contraintes temporelles et de l’incertitude inhérentes à l’action gouvernementale en situation de crise. 

Dans ces conditions, peut-être est-il en définitive préférable de prendre acte de cette recherche inexorable d’une responsabilité individualisée et de trouver les moyens politiques de la satisfaire, sans plus se contenter d’assister, consternés mais impuissants, à la montée en puissance de la responsabilité pénale des gouvernants. Certes, responsabilité pénale et responsabilité politique répondent toutes deux à l’exigence de rendre des comptes. Toutefois, leurs logiques respectives les rendent inégalement adaptées à la mise en cause de la responsabilité des gouvernants¹³. La responsabilité pénale demeure subordonnée à l’existence d’une faute ou d’un dommage, tandis que la responsabilité politique permet de tirer plus largement les conséquences d’une rupture de confiance entre un ministre et le Parlement, représentant de la Nation. Seule la responsabilité politique peut constituer la contrepartie légitime du pouvoir politique, car l’exercice de ce dernier est conditionné par le maintien de la confiance accordée aux gouvernants. Elle s’inscrit, à ce titre, bien plus fidèlement dans la logique d’un régime parlementaire¹⁴. Il convient donc, logiquement, de réfléchir aux conditions d’une individualisation accrue de la responsabilité politique elle-même. C’est précisément à cette difficulté que l’histoire constitutionnelle peut apporter un premier éclairage, avant que le droit comparé n’offre, dans un second temps, des pistes susceptibles de nourrir la réflexion¹⁵. 

I. L’individualisation contrariée de la responsabilité politique : les enseignements de l’histoire constitutionnelle française 

La recherche contemporaine d’une responsabilité ministérielle individualisée pourrait apparaître comme une résurgence de difficultés anciennes. L’histoire constitutionnelle française témoigne en effet des ambiguïtés persistantes qui ont entouré, sous les III^e et iv^e Républiques, la distinction entre responsabilité collective et responsabilité individuelle des ministres. Toutefois, ces précédents ne sauraient être invoqués comme un argument décisif contre toute tentative d’individualisation. Ils révèlent moins l’inanité du principe que les conditions institutionnelles de son échec. Dès lors, l’examen des expériences passées (A) doit être complété par une analyse des réticences contemporaines sous la vᵉ République, afin d’apprécier si le cadre institutionnel actuel permet d’envisager autrement la question (B).  

A. L’ambiguïté originelle de la responsabilité ministérielle sous les iii^e et iv^e Républiques 

L’histoire constitutionnelle française montre combien la mise en œuvre d’une responsabilité politique individuelle des ministres s’est révélée délicate. Dès la iiiᵉ République, le constituant avait pourtant entendu consacrer un tel mécanisme. L’article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 disposait ainsi que « les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels ». La disposition combinait donc, dans son principe, responsabilité collective et responsabilité individuelle. 

Très tôt cependant, la doctrine a souligné les ambiguïtés inhérentes à cette formulation. Esmein relevait déjà combien il était « difficile de distinguer si la responsabilité politique doit être solidaire ou individuelle ¹⁶ ». Cette difficulté était d’autant plus marquée que l’article 6 se bornait à poser de grands principes, sans en préciser les conditions d’application. Ni les modalités de mise en jeu de la responsabilité, ni l’obligation de démissionner en cas de défiance des Chambres n’étaient prévues. La confusion entre responsabilité individuelle et responsabilité collective se trouvait encore aggravée par l’usage effréné que les parlementaires faisaient de l’interpellation¹⁷. Sous la iiiᵉ République, elle constitue en effet un mode central de mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement et donne lieu à des apostrophes assassines, pour lesquelles Rouvier et Clemenceau sont restés célèbres. Dépourvue de tout encadrement procédural strict, l’interpellation peut intervenir à tout moment et sur tout objet : un député, voire un sénateur¹⁸, met en cause le gouvernement, collectivement ou via l’action d’un ministre déterminé, par un discours accusateur, auquel répond le président du Conseil ou le ministre concerné. Le débat se cristallise ensuite dans l’affrontement de deux ordres du jour, l’un de défiance déposé par l’interpellateur, l’autre de confiance présenté par le gouvernement, qui sont soumis au vote de l’assemblée¹⁹. En cas de défiance, le gouvernement est en principe conduit à démissionner²⁰. Cette mécanique confère à l’interpellation une portée politique potentiellement décisive, faisant de cette procédure informelle mais redoutablement efficace l’un des principaux instruments de contrôle parlementaire et l’un des facteurs majeurs de l’instabilité ministérielle caractéristique de la iiiᵉ République.  

Il en résultait une grande incertitude pratique, sur fond de confusion constante entre responsabilité collective et individuelle : « tout, et même n’importe quoi, du désaccord majeur à la parole malheureuse d’un ministre » pouvait en effet servir de prétexte à l’affrontement parlementaire et conduire au renversement de ce que l’on appelait alors le « ministère²¹ ».   

Il est ainsi arrivé que le président du Conseil sacrifie un ministre alors même que les critiques portaient en réalité sur la politique générale du gouvernement. La démission du ministre de l’Intérieur Émile de Marcère, le 3 mars 1879, destinée à tenter de sauver le gouvernement de William Waddington, en fournit une illustration emblématique, car elle n’a en rien empêché la chute du cabinet quelques mois plus tard²².  

À l’inverse, la mise en cause de la responsabilité individuelle d’un ministre pouvait fragiliser l’ensemble du gouvernement, au point de le contraindre à se retirer. Le sort du cabinet Combes, en janvier 1905, illustre ce type de processus²³. La démission, deux mois auparavant, du général André, ministre de la Guerre empêtré dans le scandale du fichage politique et religieux de l’armée et violemment critiqué à la Chambre après qu’il eut été publiquement giflé par un député ne permit pas d’épargner l’ensemble du gouvernement. Dans d’autres hypothèses encore, le président du Conseil, bien qu’un seul ministre fût visé par la Chambre, s’estimait contraint d’engager la responsabilité du cabinet dans son ensemble²⁴. En d’autres termes, même si la responsabilité politique individuelle était reconnue au plan juridique, elle demeurait en réalité peu opérante en pratique. Encouragé par le parlementarisme d’assemblée, le principe de solidarité ministérielle s’est ainsi cristallisé, entraînant l’abandon de la responsabilité individuelle au profit d’une responsabilité collective, elle-même facteur d’instabilité ministérielle. 

La iv^e République n’a pas fondamentalement modifié cette situation. En retenant la formule selon laquelle « Les ministres sont collectivement responsables devant l’Assemblée nationale de la politique générale du Cabinet et individuellement de leurs actes personnels », l’article 48 de la Constitution de 1946 réaffirme, dans des termes quasi identiques à ceux de la iii^e République, le principe de la responsabilité individuelle des ministres. Mais, pas plus que sous la iii^e République, elle ne lève les ambiguïtés qui entourent la distinction entre l’acte imputable à un seul ministre et l’acte relevant de la politique générale du gouvernement. Aucune procédure parlementaire spécifique n’est en effet organisée pour sanctionner politiquement un ministre isolé. La mise en cause de la responsabilité individuelle prend donc la forme de pressions politiques conduisant à une démission, sans vote formel. Tel est le cas de Jules Moch, ministre de l’Intérieur contraint en définitive de démissionner en raison de la vivacité des critiques qu’il subit pour sa gestion du maintien de l’ordre lors des grandes grèves de 1947-1948. 

En d’autres termes, même si sous les iii^e et iv^e Républiques, la responsabilité politique individuelle était reconnue au plan juridique, elle demeurait en pratique fort peu opératoire. Encouragé par le parlementarisme d’assemblée, le principe de solidarité ministérielle s’est ainsi cristallisé, entraînant l’abandon de la responsabilité individuelle au profit d’une responsabilité collective, elle-même facteur d’instabilité ministérielle. L’histoire des iii^e et iv^e Républiques ne condamne donc pas le principe même d’une responsabilité politique individuelle. Elle révèle seulement les conditions de son échec lorsqu’elle n’est pas institutionnellement organisée. Reste à savoir si la vᵉ République, en transformant l’équilibre des pouvoirs au profit de l’Exécutif, permet d’envisager une telle individualisation dans de meilleures conditions.  

B. Les réticences contemporaines face à l’individualisation sous la Vᵉ République 

Au regard des difficultés rencontrées sous la iii^e et iv^e République, la mise en place d’un mécanisme de responsabilité politique individuelle des ministres dans la France contemporaine pourrait laisser perplexe. Tout d’abord, elle est réputée remettre en cause le principe de solidarité gouvernementale, pierre d’achoppement du régime parlementaire²⁵. La question n’est pourtant pas de savoir si la solidarité ministérielle doit disparaître, mais si elle doit continuer d’exclure toute possibilité d’imputation politique individualisée. On verra d’ailleurs ci-dessous, à travers une célèbre décision de la Cour constitutionnelle italienne, que la responsabilité politique individuelle est davantage un mécanisme de protection que de fragilisation de l’unité gouvernementale. D’aucuns craignent également que la responsabilité individuelle des ministres aboutisse à dénaturer la responsabilité politique, en déresponsabilisant le premier ministre et son gouvernement²⁶. Enfin, à l’heure où notre régime politique connaît une forme d’instabilité ministérielle, liée notamment à la recomposition du paysage politique et à l’émergence du tripartisme, faut-il encore fragiliser la survie du gouvernement par l’instauration d’un mécanisme supplémentaire de responsabilité individuelle ? Ne risque-t-on pas de reproduire les dérives observées sous la iii^e République, en passant de la mise en cause d’un ministre pour des erreurs qui lui sont propres au renversement du gouvernement dans son ensemble ?  

Loin de fragiliser nécessairement l’exécutif, la responsabilité politique individuelle peut constituer un instrument de régulation du gouvernement. L’objection tirée d’un risque d’instabilité n’est donc pas décisive. D’abord, parce que les précédents historiques montrent que la responsabilité individuelle n’accentue pas nécessairement l’instabilité ministérielle. L’exemple de Jules Moch est à cet égard particulièrement éclairant car il met en évidence combien la mise en cause de la responsabilité individuelle peut s’ériger en instrument de préservation de l’équilibre gouvernemental : la démission d’un ministre fortement mis en cause peut permettre de désamorcer une crise plus globale et d’éviter l’implosion d’une majorité fragile. Ensuite, rien n’interdit d’inscrire une éventuelle responsabilité politique individuelle des ministres, même relativement souple, dans un cadre de responsabilité collective fortement rationalisé. Le risque d’une instabilité ministérielle accrue peut ainsi être écarté. À l’inverse, en permettant de contraindre, non pas l’ensemble du gouvernement, mais un ministre isolé à quitter ses fonctions, un tel mécanisme pourrait contribuer à compenser ce que la rationalisation du parlementarisme a eu de plus draconien. Enfin, la mise en place d’un mécanisme de responsabilité politique individuelle des ministres pourrait se révéler précieux pour lutter contre la délétère criminalisation de la responsabilité des gouvernants que connait la France depuis trop longtemps déjà. La constitutionnaliste italienne Lorenza Carlassare, dans un remarquable article d’hommage²⁷, souligne ainsi combien la motion de défiance, qu’elle soit individuelle ou collective, constitue un instrument de responsabilité exclusivement politique, relevant de la libre appréciation des acteurs parlementaires²⁸. Étrangère à toute logique juridictionnelle ou quasi-juridictionnelle, elle ne saurait être confondue avec des formes de responsabilité juridictionnelle, qui obéissent à des logiques et à des finalités totalement différentes. À défaut d’une telle prééminence du politique, la tentation demeure grande de recourir au juge pénal pour individualiser la responsabilité. 

L’histoire constitutionnelle ne saurait donc suffire à nourrir la réflexion. Les expériences étrangères, en particulier suédoises et italiennes, offrent également des enseignements précieux, susceptibles de permettre l’individualisation et donc la revitalisation de la responsabilité politique devant le Parlement. 

II. L’individualisation possible de la responsabilité politique : les apports du droit comparé 

La responsabilité politique devant le Parlement ne saurait se réduire à la seule question de la sanction, qui n’en constitue que « l’expression paroxystique ²⁹ ». Elle recouvre, plus largement, l’ensemble des instruments permettant aux représentants de la Nation d’exercer un contrôle sur l’action des gouvernants. À ce titre, les commissions permanentes, les missions d’information, les commissions d’enquête, ainsi que les questions écrites ou orales, participent pleinement de cette responsabilité politique entendue dans un sens fonctionnel et non exclusivement répressif. Ces procédures jouent un rôle essentiel, dans la mesure où elles permettent, à travers les échanges, auditions et témoignages, de mettre en lumière les dysfonctionnements du système politico-administratif et d’identifier des responsabilités individuelles, comme l’a illustré, en France, le travail mené par la mission d’information sénatoriale dans le cadre de l’affaire Benalla³⁰. 

Cette responsabilité politique diffuse, parfois qualifiée d’« informelle³¹ », n’en demeure pas moins limitée dans ses effets. Si elle contribue à l’information du Parlement et de l’opinion publique, elle ne permet pas, en tant que telle, de contraindre les gouvernants à modifier leur politique ni, a fortiori, à se démettre de leurs fonctions. Il n’en reste pas moins que ces mécanismes présentent un intérêt particulier du point de vue de l’individualisation de la responsabilité. Parce qu’ils ne sont pas intrinsèquement liés à la logique collective de la responsabilité gouvernementale classique, ils apparaissent mieux à même de faire émerger des responsabilités personnelles. Encore faut-il, toutefois, remédier à la faiblesse structurelle de leurs sanctions, en les assortissant de conséquences juridiques susceptibles d’en renforcer la portée. 

La coexistence de la responsabilité collective du gouvernement et de formes de responsabilité individuelle des ministres n’est cependant pas exempte de difficultés. Plusieurs régimes parlementaires contemporains s’efforcent néanmoins d’organiser cette articulation délicate, en admettant, selon des modalités et un succès variable, la mise en œuvre parallèle de ces deux dimensions de la responsabilité politique (A). L’expérience italienne se singularise toutefois par sa capacité à appréhender la responsabilité individuelle comme un instrument de préservation de l’unité gouvernementale (B) 

A. Les voies contemporaines d’individualisation de la responsabilité ministérielle  

Les expériences étrangères montrent que l’individualisation de la responsabilité ministérielle peut emprunter des voies institutionnelles diverses. Si elle peut parfois se réduire à un renforcement du pouvoir d’arbitrage du chef du gouvernement (1), elle peut également reposer sur la reconnaissance explicite, au profit du Parlement, d’un pouvoir de défiance ciblé à l’encontre d’un ministre déterminé (2). 

1. L’individualisation par l’autorité du chef du gouvernement : l’exemple du Royaume-Uni 

Le Royaume-Uni illustre la possibilité d’articuler mécanismes individuels et collectifs de responsabilité. Dans ce système, la responsabilité demeure essentiellement collective et tend à s’exercer davantage sur un mode électoral que strictement parlementaire. Pour autant, le principe de la responsabilité individuelle des ministres n’y est nullement ignoré. Le Ministerial Code exclut ainsi expressément de la compétence du Cabinet les questions relevant entièrement de la responsabilité d’un seul ministre, notamment celles liées à la gestion administrative de son département. Il précise, en outre, que le ministre est seul responsable devant le Parlement de la manière dont il exerce les pouvoirs attachés à l’administration placée sous son autorité ³². Cette reconnaissance formelle de la responsabilité individuelle ne se traduit toutefois pas, en pratique, par la mise en œuvre de mécanismes parlementaires autonomes de sanction. Comme le relève la doctrine comparatiste, les motions de défiance individuelle tendent à être exclues, la majorité parlementaire étant en principe prête à soutenir le ministre concerné³³. Lorsque l’action d’un ministre est de nature à mettre en cause la stabilité ou l’unité du gouvernement, la sanction intervient donc principalement par la voie exécutive : le Premier ministre procède directement à sa révocation. Le Ministerial Code rappelle d’ailleurs explicitement que les ministres ne restent en fonction que tant qu’ils conservent la confiance du Premier ministre, seul habilité à apprécier les manquements aux normes de comportement attendues et à en tirer les conséquences appropriées ³⁴. C’est ainsi qu’à la demande du Premier ministre, le ministre de la Santé Matt Hancock a été conduit à démissionner le 25 juin 2021³⁵. À l’inverse, en l’absence de tout instrument juridique permettant au Parlement de donner effet au principe de responsabilité individuelle des ministres, Boris Johnson a pu maintenir en fonctions, à la même période, plusieurs ministres pourtant vivement critiqués, en dépit des appels répétés à leur démission³⁶. 

Ces épisodes témoignent d’un déplacement significatif du lieu d’exercice de la responsabilité politique. La responsabilité du gouvernement au Royaume-Uni tend en effet à s’exercer en dehors des cadres institutionnels classiques de la confiance et de la défiance parlementaires, en se référant davantage à l’opinion publique et au corps électoral³⁷. Dans ces conditions, le Parlement britannique ne dispose pas, à proprement parler, de la capacité à contraindre directement un ministre à la démission. Celle-ci n’intervient que lorsque le ministre perd le soutien du Premier ministre, lequel demeure le juge ultime de ce qui est attendu d’un membre du gouvernement. L’exemple britannique montre ainsi que l’individualisation de la responsabilité ministérielle n’implique pas nécessairement une judiciarisation ou une parlementarisation accrue de la sanction politique, mais peut au contraire s’accomplir par un renforcement de l’autorité du chef du gouvernement. 

D’autres régimes parlementaires vont sensiblement plus loin dans la voie parlementaire en reconnaissant explicitement la possibilité de mettre en cause la responsabilité individuelle des ministres par une motion de censure spécifique.  

2. L’individualisation par la motion de défiance ciblée : l’illustration suédoise  

Ce second mode d’individualisation de la responsabilité se rencontre plus particulièrement au sein de certaines monarchies constitutionnelles à régime parlementaire, à l’instar du Danemark³⁸ ou de la Suède, mais également au sein de régimes républicains tels que l’Estonie, la Croatie ou la Pologne³⁹. 

L’Estonie offre en la matière un exemple instructif. Le parlement de la République d’Estonie, le Riigikogu, peut exprimer sa défiance non seulement à l’égard du gouvernement ou du Premier ministre, mais également à l’encontre d’un ministre pris individuellement, par l’adoption d’une résolution à la majorité⁴⁰. Si seule la défiance visant le gouvernement ou le Premier ministre est susceptible d’entraîner des élections législatives anticipées, la défiance dirigée contre un ministre oblige en revanche le Président de la République à procéder à sa révocation. L’articulation des dispositions constitutionnelles conduit ainsi à privilégier la responsabilité individuelle des ministres, sans faire peser sur l’ensemble du gouvernement les conséquences politiques du comportement d’un seul. 

La Suède offre également une combinaison de mécanismes de contrôle parlementaire qui mérite que l’on s’y attarde un peu. Le Royaume combine en effet étroitement contrôle politique et contrôle administratif tandis que la responsabilité politique présente une dimension à la fois individuelle et collective. L’Instrument de gouvernement du 28 février 1974, qui constitue l’une des lois fondamentales du Royaume⁴¹, prévoit en effet, à l’article 4 du chapitre XII, la possibilité pour le parlement suédois (Riksdag) d’adopter une motion de défiance à l’encontre d’un ministre pris individuellement. En cas d’adoption, celui-ci est tenu de démissionner. Cette disposition doit toutefois être mise en relation avec l’article 7 du chapitre VI, qui règle le cas particulier du Premier ministre : lorsqu’une motion de défiance est adoptée à son encontre, c’est le gouvernement dans son ensemble qui est tenu de démissionner. La procédure demeure cependant fortement rationalisée. La démission du ministre visé ou du gouvernement dans son ensemble ne s’impose que si la motion de défiance, déposée à deux séances successives du Riksdag, est soumise au vote lors d’une troisième séance et est adoptée à la majorité absolue des membres de l’assemblée, soit au moins 175 voix sur les 349 députés que compte le Riksdag. Selon les indications fournies par le site officiel de ce parlement monocaméral, les parlementaires ont voté, sur une période d’environ quatre décennies, à quatorze reprises sur de telles motions de défiance⁴². Une seule d’entre elles a été adoptée : elle concernait le Premier ministre Stefan Löfven, en juin 2021 et a naturellement conduit à la démission du gouvernement dans son ensemble. 

En 2017 s’est toutefois produit en Suède un épisode intéressant, qui témoigne des vertus potentielles d’un tel mécanisme de responsabilisation individuelle des ministres en cas d’insuffisance professionnelle. À cette époque, l’Agence suédoise des transports (Transportstyrelsen), autorité administrative indépendante chargée notamment de la gestion de plusieurs systèmes informatiques essentiels à la sécurité des transports et de l’État se trouve au centre d’un scandale retentissant⁴³. Celui-ci tient à des fuites massives de données sensibles, consécutives à l’externalisation de son infrastructure informatique à des prestataires étrangers dans des conditions ne respectant pas les exigences de sécurité prévues par le droit suédois ⁴⁴. L’affaire suscite une crise politique majeure, le gouvernement étant accusé de graves défaillances dans la gestion de la sécurité nationale. L’opposition dépose alors des motions de défiance contre trois ministres : Anna Johansson, ministre des Infrastructures, Anders Ygeman, ministre de l’Intérieur et Peter Hultqvist, ministre de la Défense. Le Premier ministre Stefan Löfven annonce un remaniement gouvernemental, à l’issue duquel les deux premiers démissionnent. Peter Hultqvist est en revanche maintenu à son poste et l’opposition décide de poursuivre la motion de défiance uniquement contre lui. Il lui est reproché, alors même qu’il avait été informé des failles de sécurité dès le mois de mars 2016, de n’avoir informé ni le Premier ministre ni le Riksdag de l’ampleur des dégâts.  

Si Peter Hultqvist échappe à la censure de justesse, la motion n’étant adoptée que par 137 voix⁴⁵ à la faveur d’une forte abstention⁴⁶, l’affaire ne s’arrête pas pour autant sur le plan institutionnel. Dans la foulée des événements, la Commission de la Constitution⁴⁷ procède à des enquêtes approfondies sur la conduite de plusieurs ministres. Cette commission parlementaire, dotée d’un prestige et de pouvoirs importants, peut notamment se faire communiquer l’ensemble des documents relatifs aux décisions prises dans les domaines relevant de la compétence gouvernementale⁴⁸. Il lui incombe, en vertu du chapitre XII article 2 de l’Instrument de gouvernement, de porter à la connaissance du Riksdag, lorsqu’elle l’estime nécessaire et au moins une fois par an, ce qu’elle juge mériter l’attention de ce dernier, à la suite de quoi le Parlement peut adresser des observations ou des demandes formelles au gouvernement. C’est à cette même Commission qu’il appartient de décider de la mise en accusation des ministres devant la Cour suprême pour les infractions pénales commises à l’occasion de leurs fonctions, lorsque ceux-ci ont gravement méconnu les devoirs attachés à leur charge⁴⁹. On notera en passant que si les ministres suédois bénéficient en la matière et comme en France d’un privilège de juridiction, le mécanisme diffère fondamentalement de la CJR française puisque la décision de mise en accusation appartient à un organe parlementaire ordinaire, tandis que le jugement relève de la Cour suprême de droit commun.  

L’épisode suédois de 2017 illustre ainsi la pertinence des mécanismes de responsabilité individuelle des ministres. La crise provoquée par le scandale de la Transportstyrelsen a en effet conduit à la démission de deux ministres, attestant la capacité du système parlementaire à produire des effets politiques concrets en dehors de toute mise en cause collective du gouvernement. Le maintien en fonctions du ministre de la Défense ne saurait par ailleurs être interprété comme le signe de la faiblesse du mécanisme. Il s’explique essentiellement par le poids politique de Peter Hultqvist, figure transpartisane de la politique de défense et la nécessité de préserver la continuité de cette dernière au moment où la Suède était engagée dans un rapprochement stratégique avec l’OTAN. L’échec de la motion de défiance n’a toutefois pas mis un terme au contrôle institutionnel, la Commission de la Constitution ayant poursuivi un examen approfondi de la conduite des ministres concernés. L’exemple suédois montre ainsi que l’existence d’une motion de défiance individuelle n’implique pas une déstabilisation automatique du gouvernement, mais permet au contraire une gradation des réponses politiques. 

Ces différents exemples montrent que le principe de responsabilité individuelle des ministres demeure plus vivace qu’on ne le suppose souvent dans les démocraties européennes. Mais comment ces systèmes parviennent-ils à concilier l’unité de direction gouvernementale avec la responsabilité politique individuelle de chacun de ses membres ? L’Italie apparait riche d’enseignements à cet égard, car elle offre, sur la question, un éclairage théorique plus approfondi. Elle présente en effet la responsabilité individuelle, non pas comme une menace pour la collégialité gouvernementale, mais comme un instrument de sa préservation. 

B. La responsabilité individuelle au service de l’unité gouvernementale : le raisonnement italien.  

Loin d’être synonymes, le principe d’unité gouvernementale et celui de solidarité ministérielle entretiennent un rapport de complémentarité. Le premier relève de l’architecture institutionnelle : il impose que l’action de l’exécutif soit imputée à un centre décisionnel unique et cohérent. Le second en constitue la traduction politique : il exige que les ministres assument collectivement les orientations arrêtées et ne s’en désolidarisent pas publiquement. Il en résulte que « l’action d’un seul engage le tout » et que l’existence juridique de cet « être collectif qui s’appelle « gouvernement » peut être compromise par l’action d’un seul de ses membres⁵⁰. L’affaire ayant impliqué le ministre de la Justice Filippo Mancuso en 1995 et la décision de la Cour constitutionnelle italienne qui lui est liée sont particulièrement intéressantes pour comprendre l’équilibre délicat qui peut s’établir entre unité gouvernementale, solidarité ministérielle et responsabilité individuelle. Elles montrent en effet combien la responsabilité individuelle apparaît comme une variable d’équilibre : elle permet d’engager politiquement un ministre sans pour autant dissoudre l’unité de l’exécutif. Toute la difficulté tient à déterminer jusqu’où peut aller cette individualisation sans porter atteinte à la cohérence gouvernementale. 

1. Le surprenant parallèle Mancuso/Dupont-Moretti 

L’affaire Mancuso constitue le point de départ factuel de cette réflexion. Elle permet de saisir concrètement comment un conflit politique relatif à l’exercice de prérogatives ministérielles peut être régulé dans un cadre demeuré exclusivement constitutionnel, sans glissement vers la pénalisation. L’affaire Mancuso rappelle en effet de manière surprenante la mise en cause d’Éric Dupont-Moretti, devant la CJR à raison de l’exercice de ses prérogatives administratives en tant que garde des Sceaux⁵¹. Ancien magistrat engagé dans la lutte contre la mafia, F. Mancuso reprochait quant à lui aux magistrats du parquet de Milan d’avoir recouru à des méthodes contestables dans le cadre de l’enquête « Mani Pulite ». Devenu ministre de la Justice, il ordonna plusieurs enquêtes administratives visant ces magistrats, auxquelles des décisions juridictionnelles mirent toutefois un terme, tandis que l’opposition l’accusait de favoriser les intérêts de Silvio Berlusconi, alors poursuivi pour corruption⁵². 

Le parallèle entre les deux affaires est frappant. Dans l’un et l’autre cas, la controverse ne porte ni sur des faits de corruption ni sur un enrichissement personnel, mais sur l’usage de prérogatives ministérielles à l’égard de magistrats avec lesquels l’intéressé entretenait un conflit antérieur, nourrissant un soupçon d’atteinte à l’indépendance de la justice et entraînant une rapide politisation du débat. Toutefois, l’analogie n’est pas absolue. À la différence d’Éric Dupont-Moretti, Filippo Mancuso n’a fait l’objet d’aucune mise en cause pénale : la contestation de son action est demeurée cantonnée aux plans politique et constitutionnel, avant de se résoudre par sa démission. À l’inverse, l’affaire Dupont-Moretti illustre une pénalisation explicite d’un conflit institutionnel analogue, avec la saisine de la CJR pour des actes relevant de l’exercice de prérogatives ministérielles. C’est précisément ce décalage qui met en lumière, par contraste, les hésitations françaises entre régulation politique et pénalisation de la responsabilité ministérielle. 

Dans un système dépourvu de juridiction politico-pénale équivalente à la CJR, une motion de censure individuelle⁵³ dirigée contre Filippo Mancuso est adoptée par le Sénat le 19 octobre 1995. La confiance accordée au Gouvernement dans son ensemble n’ayant pas été remise en cause, le président de la République procède au remplacement du seul ministre de la Justice. F. Mancuso saisit alors la Cour constitutionnelle italienne par la voie du conflit d’attribution⁵⁴. Il conteste la compétence du Sénat pour adopter une motion de censure individuelle, au motif que la responsabilité politique ne peut être mise en jeu qu’à l’égard du Gouvernement dans son ensemble et que le Sénat, en l’isolant par une censure individuelle, aurait violé la structure collégiale du pouvoir exécutif. La saisine donne lieu à un arrêt particulièrement intéressant, tant sont complexes les points de droit examinés. Il s’agit de déterminer si la motion de censure individuelle est compatible avec d’une part, l’article 94 de la Constitution italienne qui pose le principe de la responsabilité collective du gouvernement⁵⁵ et avec, d’autre part, l’article 95 qui structure l’exécutif autour d’un triple principe : direction politique par le Président du Conseil, unité d’orientation garantie par la collégialité et surtout responsabilité individuelle des ministres pour les actes de leur ministère⁵⁶. Toute la difficulté tient à « l’indétermination du modèle constitutionnel » italien qui juxtapose autonomie ministérielle, collégialité et rôle du Président du Conseil sans hiérarchie explicite⁵⁷.  

2. L’unité gouvernementale comme obstacle initial : la question de la recevabilité du recours individuel du ministre 

Un premier point d’achoppement tenait à la recevabilité de la saisine de la Cour constitutionnelle par le ministre de la Justice. Celui-ci pouvait-il, à titre individuel, saisir la Cour constitutionnelle contre une assemblée parlementaire ? La réponse n’allait pas de soi. En effet, la procédure de conflit d’attribution, qui permet à la Cour constitutionnelle italienne de se prononcer sur la compétence d’un organe constitutionnel, suppose que le requérant soit lui-même titulaire d’une attribution constitutionnelle propre, susceptible d’entrer en concurrence avec celle d’un autre organe. Or la Cour constitutionnelle avait admis, dans une décision antérieure, que les compétences particulières confiées au ministre de la Justice par l’article 110 de la Constitution⁵⁸ lui conféraient une position autonome au sein de l’exécutif, ce qui lui permettait de saisir directement la Cour⁵⁹. Dans sa décision n° 7/1996⁶⁰, la Cour constitutionnelle commence cependant par revenir sur ce raisonnement, en affirmant que le ministre ne bénéficie pas, en principe, d’une position constitutionnelle propre distincte de celle du Gouvernement et que « la logique du Gouvernement parlementaire […] fait que l’individualité des ministres pris isolément demeure, en règle générale, absorbée dans la collégialité de l’organe dont ils font partie⁶¹ ». Il s’ensuit que « le différend qui pourrait surgir entre un pouvoir de l’État et le ministre pris individuellement intéresse et implique l’ensemble du Gouvernement ⁶² ». Quant à l’article 110, il a pour seule finalité de régler la répartition des compétences entre le ministre de la Justice et le Conseil Supérieur de la Magistrature. « Strictement fonctionnel », il ne saurait être interprété comme fondant une position constitutionnelle autonome du ministre de la Justice à l’égard du Gouvernement, susceptible de lui donner qualité à agir seul devant la cour constitutionnelle⁶³. La Cour refuse d’ailleurs de reconnaître au ministre une quelconque immunité politique à l’égard du Parlement et précise que le contrôle parlementaire à son endroit est identique à celui pesant sur tout membre du Gouvernement⁶⁴. Ce faisant, la Cour écarte non seulement la qualité à agir du requérant, mais aussi l’idée d’une responsabilité individuelle fondée sur une autonomie constitutionnelle du ministre. Ainsi, on voit bien qu’à travers cette question assez technique de la saisine, le premier obstacle juridique à la reconnaissance d’une responsabilité politique individuelle du ministre réside bien dans le principe d’unité du pouvoir exécutif, tel qu’il résulte de l’article 95, alinéa 1er, de la Constitution italienne. Le ministre pris individuellement ne possède en principe aucune autonomie constitutionnelle propre susceptible de l’ériger en sujet distinct d’une responsabilité politique ou contentieuse. Ainsi, loin de constituer un principe évident, la responsabilité politique individuelle se heurte d’abord, en droit constitutionnel italien, à l’affirmation rigoureuse de l’unité et de la collégialité gouvernementales. 

3. La reconnaissance juridictionnelle de la motion de censure individuelle 

Pourtant la Cour va reconnaitre tant la qualité à agir de F. Mancuso que la possibilité même d’une mise en cause de sa responsabilité politique individuelle. Le tour de passe-passe procède d’un raisonnement subtil, centré non plus sur le statut du ministre, mais sur l’effet juridique de la motion de censure individuelle. Son adoption a pour effet d’isoler l’action du ministre de celle du Gouvernement dans son ensemble. Selon la Cour en effet : 

une motion de censure individuelle (…) en ciblant son action, le distingue et l’isole de la responsabilité liée à l’action politique du Gouvernement dans sa collégialité donnant lieu non seulement à une légitimation spécifique de sa part dans le cadre du conflit avec les Chambres, mais entraînant également des implications particulières (…) sur le plan de la responsabilité individuelle⁶⁵. 

La Cour admet ainsi que la motion de censure individuelle puisse avoir un double effet. D’une part, elle confère au ministre qui en est frappé une légitimité propre qui lui permet notamment de saisir la Cour dans le cadre d’un conflit d’attribution ; d’autre part, elle aboutit à découpler la mise en cause du ministre de celle du gouvernement. En d’autres termes, la Cour ne reconnaît, on l’a vu, aucune autonomie structurelle au ministre, mais elle consent à lui reconnaitre une autonomie procédurale circonstancielle, créée par l’acte parlementaire. Il en résulte, sur le plan de la responsabilité, que si « la défiance est un jugement éventuel et postérieur sur des comportements », il s’agit d’une « appréciation qui n’est pas nécessairement dirigée contre le Gouvernement dans sa collégialité, mais qui est susceptible d’être adressée aussi à un ministre pris individuellement⁶⁶ ».  

La motion de censure individuelle se trouve alors réinscrite dans l’économie générale des moyens susceptibles de mettre en cause la responsabilité du ou des membres du gouvernement par le biais d’un passage qui, parfaitement synthétique, mérite d’être cité de manière un peu extensive : 

L’activité collégiale du Gouvernement et l’activité individuelle du ministre – se déroulant en corrélation harmonieuse – se relient à l’objectif unitaire de réalisation de l’orientation politique, déterminée conjointement par le Parlement et le Gouvernement. Lorsque ce lien disparaît, l’ordre juridique prévoit des instruments de résolution politique du conflit à disposition tant de l’exécutif, par le biais de la démission du Gouvernement dans son ensemble ou du seul ministre, que du Parlement, par le biais de la motion de censure, qui peut concerner, selon les cas, le Gouvernement dans sa collégialité ou le ministre pris individuellement, en raison de la responsabilité politique découlant de l’exercice des pouvoirs qui lui sont attribués⁶⁷. 

L’individualisation n’est donc pas conçue comme une fragmentation de l’exécutif, mais comme un mécanisme de régulation destiné à restaurer l’unité et la confiance lorsque celles-ci sont compromises. Dès lors, la Cour considère qu’elle ne saurait déclarer non conforme à la constitution et aux règlements des assemblées la censure dont est frappé Ph. Mancuso, tant le raisonnement qui est au fondement de sa requête lui parait incompatible avec le principe même d’un régime parlementaire. La condamnation est sans appel :  

Le vice fondamental qui affecte le raisonnement du requérant ne réside pas dans la conviction que l’activité gouvernementale doit s’inspirer du principe de collégialité, comme moyen nécessaire d’assurer l’unité de l’orientation politique, mais plutôt dans la thèse selon laquelle le principe de collégialité devrait contraindre tous les membres du Gouvernement à un destin commun, soit dans le maintien simultané en fonction, soit dans la cessation simultanée de leurs fonctions, sans considérer que la collégialité est une méthode de l’action de l’exécutif qui peut être rompue précisément par le comportement discordant d’un seul, et que le rétablissement de l’unité d’orientation peut être favorisé précisément par le recours, lorsqu’une des Chambres l’estime opportun, à l’institution de la motion de défiance individuelle⁶⁸.  

En conséquence, conclut la Cour : « Chacune des Chambres est en droit d’approuver une motion de censure individuelle et […] il appartenait au Sénat d’approuver la motion de censure à l’encontre du Ministre de la Justice votée le 19 octobre 1995⁶⁹ ». Cette construction permet donc à la Cour de concilier l’existence de la motion de censure individuelle avec la préservation du principe de collégialité. Contrairement en effet à ce que suppose trop souvent la doctrine française, un gouvernement collégial n’est pas nécessairement un gouvernement solidaire. Ainsi que le montre la décision Mancuso, le principe de responsabilité individuelle permet précisément de dissocier collégialité et solidarité. Loin de porter atteinte au caractère collégial et à l’unité de l’action gouvernementale, la responsabilité individuelle participe à leur raffermissement en permettant l’exclusion du seul tiers dissident. La décision Mancuso montre ainsi que la responsabilité politique individuelle n’est pas l’ennemie de la collégialité gouvernementale ; elle en constitue l’un des instruments de sauvegarde.

⁂ 

La montée en puissance de la responsabilité pénale des gouvernants ne traduit pas tant une crise de la responsabilité qu’un déplacement de ses formes. À mesure que la responsabilité politique collective s’est trouvée affaiblie par la rationalisation du parlementarisme et la présidentialisation du régime, la demande d’imputation individuelle s’est reportée vers le juge pénal. Faute d’instruments politiques adaptés, la recherche d’un responsable s’est coulée dans les catégories du droit pénal.  

L’histoire constitutionnelle française montre toutefois que l’individualisation de la responsabilité ministérielle n’est ni étrangère à la tradition parlementaire ni incompatible avec elle. Son échec sous les iiiᵉ et ivᵉ Républiques tenait moins au principe qu’à l’absence d’un encadrement institutionnel clair et à la confusion entre solidarité et collégialité.  

Le droit comparé révèle qu’il est possible d’articuler responsabilité collective et responsabilité individuelle sans compromettre l’unité gouvernementale. Ainsi, une motion de défiance ciblée peut renforcer la cohérence interne plutôt qu’être facteur de fragmentation. L’exemple italien montre même qu’elle peut servir la collégialité et préserver l’unité gouvernementale en permettant d’exclure celui dont le comportement compromet l’orientation commune. 

Réfléchir aux conditions d’une individualisation accrue de la responsabilité politique des ministres ne revient donc ni à affaiblir la collégialité gouvernementale ni à restaurer les dérives d’un parlementarisme d’assemblée. Il s’agit au contraire de restaurer un équilibre : celui d’un régime parlementaire dans lequel le pouvoir exécutif, fort de sa puissance et de sa stabilité, accepte en contrepartie des mécanismes effectifs d’imputation politique individualisée. À défaut, la recherche d’un responsable continuera de se couler dans les catégories du droit pénal, au risque d’altérer durablement la nature même de la responsabilité ministérielle.

Cécile Guérin-Bargues 

Professeur de droit public à l’Université Paris-Panthéon-Assas, IMV, Paris, France.