I. Introduction 

Il est bien connu que l’Italie a été l’un des pays européens les plus touchés par l’urgence sanitaire provoquée par la pandémie de Covid-19¹, et qu’elle a été le premier État du Vieux Continent à devoir y faire face. Vers la fin de l’hiver 2020, comme cela allait bientôt être le cas dans le reste du monde, le gouvernement italien s’est retrouvé à gérer la plus grave crise de santé publique depuis l’épidémie de grippe « espagnole » de 1918. Bien que le Conseil des ministres² eût déjà déclaré l’état d’urgence³ quelques semaines avant la découverte du « patient zéro » sur le territoire national⁴, dans les premières phases de la propagation du SARS-CoV-2, le pays ne semblait absolument pas préparé à faire face à la contagiosité et à la létalité du virus venu de Chine. En Lombardie notamment, où le premier cordon sanitaire a été mis en place fin février 2020 pour tenter d’isoler le foyer découvert dans la région de Codogno et dans les municipalités voisines, le nombre de contaminations et de décès a été extrêmement élevé. Il a été calculé que, lors de la première vague de contagions⁵, dans certaines provinces lombardes, il y a eu une surmortalité de plus de 100 %⁶ par rapport à la norme, et que, dans la région de Bergame, elle a même dépassé 180 %. 

Même six ans après ce moment historique, on ne peut manquer d’en rappeler la délicatesse et le drame et, si l’on veut juger l’action des gouvernants de l’époque, il est nécessaire de tenir compte du caractère exceptionnel de la situation. Néanmoins, l’impact de la propagation du nouveau Coronavirus (et des mesures mises en place pour le combattre) a été tel que beaucoup se sont demandés s’il n’existait pas une responsabilité de nature pénale, avant-même toute responsabilité politique, d’abord pour ceux qui n’ont pas prévu, puis pour ceux qui ont lutté pour contenir ce qui se passait. Il n’est donc pas surprenant que, très tôt, le pouvoir judiciaire ait été sollicité par des plaintes de citoyens ou d’associations pour vérifier si les comportements adoptés (et ceux omis) par les autorités publiques constituaient ou non des infractions pénales. Nombreuses et hétérogènes ont été les dénonciations d’infractions parvenues aux différentes autorités judiciaires concernant les actions du Gouvernement et des administrateurs locaux pendant toutes les phases de la pandémie, y compris celle de la campagne de vaccination⁷. 

J’ai choisi de concentrer mon attention sur les procédures les plus significatives (en termes de nombre de mis en cause et de type d’infractions reprochées) relatives aux phases initiales de l’urgence, c’est-à-dire celles dans lesquelles la nature extraordinaire des circonstances et le manque de connaissances sur le phénomène en cours étaient les plus prononcés. Je me réfère en particulier aux procédures ouvertes dans le cadre de la « maxi-enquête » de Bergame⁸ et à celles menées par le Tribunal des ministres de Rome en mai 2021⁹. L’objectif de la présente analyse est d’évaluer l’importance des caractéristiques de l’urgence sanitaire en cours au moment des événements (brièvement mentionnées ci-dessus) dans la décision des collèges qui ont traité les procédures en question et les ont classées à l’égard de tous les mis en cause. 

En conclusion, il sera indiqué qu’une commission d’enquête parlementaire bicamérale a été mise en place, après la conclusion des procédures judiciaires, pour vérifier les mesures prises afin de prévenir, combattre et contenir l’urgence Covid en Italie, et pour en évaluer le degré de préparation, l’efficacité et la résilience. En d’autres termes, même si la responsabilité pénale des ministres impliqués dans la gestion de la crise est exclue, la Commission devra examiner si des négligences peuvent être caractérisées et imputées à un niveau politique. Il s’agit également de tirer les leçons de cette expérience afin de mieux faire face à une éventuelle nouvelle pandémie d’une ampleur et d’une gravité similaires¹⁰. 

II. La possible qualification pénale des comportements des membres du Gouvernement italien dans les premières phases de la pandémie  

En avril 2020, alors que l’Italie était encore en plein confinement national, le parquet de Bergame, l’une des villes les plus touchées par la pandémie¹¹, a été saisie d’une série de plaintes émanant de proches de victimes du Covid et d’associations de consommateurs, qui dénonçaient divers types de défaillances dans la gestion des premières phases de la crise. La juridiction de droit commun de Bergame a donc lancé une enquête principalement axée sur l’absence de création d’une « zone rouge » dans les communes d’Alzano Lombardo et de Nembro, à l’instar de celle mise en place à Codogno, sur l’absence de mise à jour du plan national de lutte contre la pandémie et sur la manière dont le plan en vigueur à l’époque a été appliqué¹². Les investigations, menées pendant trois ans par le ministère public de Bergame, ont impliqué à divers titres des ministres¹³, des administrateurs locaux¹⁴ et de nombreuses personnes sans fonctions ministérielles. 

Nous reviendrons ultérieurement sur l’anomalie que constitue la longue période écoulée entre le dépôt des plaintes et la transmission des actes aux Tribunaux des ministres de Brescia et de Rome pour compétence fonctionnelle. Il convient de souligner ici qu’après avoir envisagé la qualification pénale de divers comportements (d’omission) des membres de l’exécutif, liés à des infractions telles que l’épidémie (article 438 du Code pénal italien), l’homicide involontaire (article 589 du Code pénal italien) et le refus d’accomplir des actes relevant de leurs fonctions (article 328 du Code pénal italien), un procès aurait pu être engagé pour des infractions commises dans l’exercice de fonctions ministérielles¹⁵ conformément à l’article 96 de la Constitution italienne, à la loi constitutionnelle 1/1989 et à la loi 219/1989. 

Selon les sources susmentionnées, lorsqu’une infraction attribuée à un ministre ou au Premier ministre est portée à la connaissance d’un parquet de droit commun, celui-ci « sans enquête préalable¹⁶ », transmet dans les quinze jours avec ses réquisitions les actes pertinents au collège appelé à juger les infractions ministérielles et établi au tribunal du chef-lieu du ressort de la cour d’appel territorialement compétente¹⁷. Le Tribunal des ministres – qui peut mener des enquêtes avec les pouvoirs dévolus au procureur général dans l’instruction sommaire¹⁸ – ordonne le classement de l’affaire si la dénonciation de l’infraction n’est pas fondée, s’il manque une condition de poursuite, si l’infraction est prescrite, si les faits ne sont pas constitutifs d’une infraction pénale selon la loi, si le mis en cause ne l’a pas commise ou encore si les faits constituent une infraction de droit commun. Dans ce dernier cas, le collège ordonne également la transmission des actes à l’autorité judiciaire compétente pour connaître de l’infraction. 

Si, en revanche, le collège estime que des infractions ont été commises par des ministres « dans l’exercice de leurs fonctions » (article 96 de la Constitution), il soumet une demande d’autorisation d’exercer les poursuites au président de la chambre parlementaire compétente¹⁹. Celle-ci peut refuser cette autorisation si elle estime que le comportement des membres de l’exécutif a été adopté pour protéger un intérêt d’État à valeur constitutionnelle ou un intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale. À l’inverse, elle renverra les actes au Tribunal des ministres pour qu’ils soient poursuivis. 

Tant dans le cas du Tribunal des ministres de Brescia que dans celui du Tribunal des ministres de Rome, le collège a ordonné le classement de la procédure relative à l’enquête de Bergame²⁰ et, par conséquent, la phase parlementaire de demande d’autorisation de poursuivre les ministres impliqués n’a pas eu lieu. 

Le même résultat avait été atteint deux ans plus tôt à l’issue de l’autre procédure importante²¹ menée par le collège du Tribunal des ministres de Rome, toujours en lien avec la gestion de l’urgence sanitaire, dans laquelle pas moins de sept membres du Gouvernement Conte bis avaient fait l’objet d’une enquête pour des infractions d’homicides involontaires multiples, de propagation non intentionnelle de l’épidémie, mais aussi pour abus de pouvoir (323 Code pénal italien), attentat à la Constitution (283 Code pénal italien) et attentat aux droits politiques des citoyens (294 Code pénal italien).  

Dans les paragraphes suivants, on examinera, d’une part, les décisions de classement consécutives à l’enquête de Bergame (paragraphes 3 ; 3.1 ; 3.2 ; 3.3) et, d’autre part, la décision adoptée en mai 2021 dans le cadre de la dernière procédure mentionnée (paragraphes 4 ; 4.1). 

III. L’absence d’infraction pénale résultant des actions de l’exécutif devant les Tribunaux des ministres de Rome et de Brescia à la suite de la procédure de la « maxi-enquête » de Bergame 

Comme indiqué ci-dessus, les enquêtes menées par le parquet de Bergame constituent une anomalie au regard des dispositions de l’article 6 de la loi constitutionnelle n^o 1/1989, selon laquelle, lorsqu’est portée à la connaissance d’un parquet de droit commun la commission d’une infraction qui implique un ministre ou le Premier ministre pour des actes commis dans l’exercice de ses fonctions, celui-ci doit immédiatement transmettre le dossier au Tribunal des ministres compétent. Théoriquement, le ministère public en question ne pouvait donc pas conserver le dossier pour mener des enquêtes autonomes, pas même pour une analyse préliminaire des faits (« sans enquête préalable »)²². 

Dans l’enquête de Bergame, la présence de nombreux mis en cause sans fonctions ministérielles a pu influencer le déroulement de la procédure²³. Cependant, une fois apparus des éléments en faveur d’une qualification d’infraction ministérielle, la transmission immédiate de cette partie du dossier au Tribunal des ministres compétent aurait été nécessaire. Le collège du Tribunal des ministres est en effet le seul organe à pouvoir mener des investigations avec les pouvoirs dévolus au ministère public lorsqu’il s’agit de vérifier l’existence d’infractions commises par des membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions. La raison d’être de ces dispositions²⁴ est d’assurer que les enquêtes sur les infractions ministérielles soient menées par l’organe spécifiquement prévu par la Constitution, avec les garanties procédurales établies par la loi constitutionnelle 1/1989. Il s’agit non seulement de protéger l’autonomie de la fonction gouvernementale, mais aussi d’assurer l’égalité de traitement et de protéger la personne du ministre contre des mises en cause potentiellement hasardeuses ou instrumentalisées²⁵. 

Dans ce cas précis, la complexité de l’enquête et l’imbrication des positions des ministres et des autres mis en cause ont probablement influé sur le délai de transmission des documents. Toutefois, même en tenant compte de l’intervention du décret « Cura Italia²⁶ » (littéralement, « Soins Italie ») qui avait suspendu les délais des enquêtes préliminaires pendant l’urgence pandémique, la conservation du dossier pendant trois ans par le parquet de droit commun reste difficile à justifier. Cela dit, une fois les actes transmis aux collèges des Tribunaux des ministres compétents, la maxi-enquête a donné lieu à deux procédures distinctes, l’une menée à Rome et l’autre à Brescia. 

Les infractions pénales portées devant le Tribunal des ministres de Rome concernaient essentiellement deux groupes d’hypothèses. En premier lieu, il était allégué que plusieurs ministres du gouvernement Conte bis, qui est resté en fonction pendant les premières phases de l’état d’urgence et jusqu’au mois de janvier 2021, s’étaient rendus coupables des infractions d’épidémie non intentionnelle (438 Code pénal) et d’homicide involontaire (589 Code pénal) en raison de l’inadéquation des mesures adoptées pour lutter contre le Covid (procédure classée en mars 2023). En second lieu, Roberto Speranza (ministre de la Santé au moment des faits), Beatrice Lorenzin et Giulia Grillo (toutes deux prédécesseures de Speranza au ministère de la Santé), ainsi que plusieurs mis en cause sans fonctions ministérielles, auraient été responsables de l’infraction d’abstention d’accomplir des actes relevant de leurs fonctions (328 du Code pénal italien), car ils n’auraient pas mis à jour le plan italien de lutte contre la pandémie et n’auraient pas défini les mesures d’application requises par le plan en vigueur. 

Dans les deux cas, le Tribunal des ministres de Rome a considéré qu’il n’était pas nécessaire de demander l’autorisation d’exercer les poursuites et a ordonné le classement de la procédure à l’égard des ministres impliqués dans les enquêtes. En ce qui concerne le premier groupe d’infractions, c’est-à-dire l’épidémie et l’homicide non intentionnels, les motifs qui ont conduit au classement de la procédure sont les mêmes que ceux invoqués par le Tribunal des ministres de Brescia, dont nous parlerons prochainement et qui, bien que concernant des omissions différentes²⁷, concernaient les mêmes infractions. En ce qui concerne l’hypothèse pénalement répréhensible attribuée aux trois ministres de la Santé pro tempore, l’accusation soutenait que l’absence de création d’un Comité national de pandémie, organe prévu par le Plan national de préparation et d’intervention en cas de pandémie de grippe adopté par la Conférence État-Régions en 2006 et chargé d’élaborer et de mettre à jour les plans nationaux de lutte contre la pandémie constituait une carence dans l’accomplissement d’actes relevant de leurs fonctions. 

Au contraire, dans sa décision de classement, le collège a noté que le Plan de 2006 ne constituait pas une source susceptible d’imposer des obligations légales au ministre de la Santé, et qu’il ne ressortait pas non plus des sources réglementaires primaires²⁸ et secondaires applicables l’existence d’une obligation de le mettre en application. L’article 328 du Code pénal sanctionne le refus ou le retard dans l’accomplissement d’un acte obligatoire, et non d’un acte simplement facultatif. La décision de classement a pris en considération la possibilité que le caractère obligatoire du comportement puisse découler de « l’urgence substantielle » de la nomination d’une commission chargée de mettre à jour le plan de lutte contre la pandémie. Toutefois, elle a exclu cette possibilité en soulignant que, aux fins de caractérisation de l’infraction d’abstention d’accomplir des actes relevant de la fonction, il ne suffit pas qu’il y ait des conditions d’urgence, mais il est nécessaire que l’acte soit obligatoire et qu’il ne relève pas du pouvoir discrétionnaire de l’agent public. 

Ensuite, la décision du Tribunal des ministres de Brescia, en date du 7 juin 2023, concerne les poursuites fondées sur la participation aux infractions d’épidémie et d’homicide non intentionnels du Premier ministre Conte et du ministre de la Santé Speranza. La seconde décision de classement, émise en juillet 2023, se concentre plutôt sur les positions des administrateurs locaux et d’autres mis en cause sans fonctions ministérielles – raison pour laquelle nous ne nous y attarderons pas ici²⁹. 

S’agissant de la décision de classement du 7 juin, celle-ci a traité d’une série de manquements présumés de la part de Conte et de Speranza. En particulier, l’accusation reprochait à Speranza des retards et des omissions relatifs : i) aux actions de surveillance (avoir limité la surveillance des voyageurs aériens aux vols entre la Chine et l’Italie) ; ii) aux actions de santé publique (retard dans le recensement et dans la fourniture d’équipements de protection individuelle) ; iii) aux actions de traitement et d’assistance (retard dans le recensement des places disponibles dans les services de maladies infectieuses et du nombre de ventilateurs pulmonaires) ; iv) aux actions de formation du personnel de santé. En revanche, il a été reproché au président du Conseil des ministres de ne pas avoir établi un cordon sanitaire autour des municipalités de Nembro et Alzano Lombardo dans les jours précédant l’entrée en vigueur du confinement national. 

A. Les observations contenues dans la décision de classement du 7 juin 2023 

Le collège du Tribunal des ministres a préalablement reconnu sa compétence fonctionnelle du fait que les infractions alléguées étaient imputées à des ministres et liées à l’exercice de fonctions ministérielles, puis a considéré que l’infraction d’épidémie était totalement infondée. Cette infraction consiste, en effet, en un comportement spécifique que les mis en cause n’ont pas réalisé, à savoir la diffusion de germes pathogènes (qu’elle soit intentionnelle ou non). Bien que le SARS-CoV-2 puisse être considéré comme un germe pathogène au sens de l’article 438 du Code pénal, l’absence d’action empêche de caractériser l’infraction en vertu de cette disposition. En effet, la Cour de cassation a exclu par le passé³⁰ que l’infraction d’épidémie puisse être commise sous la forme d’une omission. Elle implique toujours une action (intentionnelle ou non) d’étendre, de propager ; c’est donc une infraction de commission à forme contrainte. Étant donné que les comportements portés à l’attention du Tribunal des ministres consistaient en des retards et des absences d’action (en premier lieu l’absence d’adoption d’une zone rouge), ils ne correspondaient pas à la conduite de commission constitutive de l’infraction. 

En ce qui concerne l’hypothèse de la participation au délit d’homicide involontaire comme conséquence de l’épidémie, outre l’absence de condition préalable (l’épidémie), le Tribunal a constaté qu’il n’y avait pas de lien de causalité entre les retards et les manquements reprochés, et les décès imputés aux omissions des mis en cause. 

La décision de classement aurait pu reposer sur ces motifs, sans qu’aucune autre observation ne soit nécessaire pour justifier la décision du collège. Cependant, probablement en raison de la délicatesse de la question et de la gravité des faits allégués, le Tribunal des ministres a préféré argumenter davantage, tout d’abord en reconstituant minutieusement le cadre normatif³¹ et la jurisprudence (y compris la jurisprudence de nature constitutionnelle³²) qui permettent de distinguer les fonctions politico-administratives relevant de la compétence des ministres et les fonctions « purement » administratives relevant de la compétence des gestionnaires et du personnel ministériel. Excluant définitivement toute responsabilité du ministre Speranza à l’égard des faits qui lui étaient imputés par le parquet de Bergame, le collège de Brescia a estimé que toutes les omissions et tous les retards reprochés au ministre de la Santé de l’époque étaient en fait des activités administratives relevant exclusivement du secrétaire général du ministère de la Santé et des directions générales qui lui étaient rattachées. Deuxièmement, le décret consacre de nombreuses pages à la reconstitution des conditions d’incertitude scientifique dans lesquelles se trouvait l’exécutif, lesquelles rendaient complexe l’adoption de mesures plus drastiques que celles effectivement mises en œuvre. 

B. L’importance de l’urgence pandémique dans les observations du Tribunal des ministres de Brescia 

Le fait principal reproché au Premier ministre, Giuseppe Conte, consistait à ne pas avoir étendu aux municipalités de Nembro et d’Alzano Lombardo la « zone rouge » instituée à Codogno, bien que le Comité technico-scientifique mis en place à la Protection civile (ci-après CTS)³³ ait, entre le 26 février et le 2 mars 2020, mis en évidence la nécessité de mesures de restriction des entrées et des sorties dans les municipalités susmentionnées. Il sera nécessaire de faire une pause et de réfléchir sur ce point – comme le fait d’ailleurs la décision de classement. 

Le parquet de Bergame a également reproché des comportements spécifiques et connexes à Conte lors des réunions tenues à ce stade de la pandémie avec le CTS. Il lui est notamment reproché : a) de ne pas avoir évalué l’existence des conditions permettant l’extension de la zone rouge aux communes de la région de Bergame, b) de n’avoir proposé que des mesures complémentaires inspirées par les principes de proportionnalité et d’adéquation, c) de ne pas avoir suivi le « plan Covid », une étude réalisée par le professeur Merler³⁴ et approuvée par le CTS, qui suggérait – dans certains scénarios de risque – l’instauration de zones rouges. 

À cet égard, le Tribunal des ministres précise que les comportements d’appréciation erronée des circonstances et d’absence de proposition d’actions plus radicales ne sont pas imputables, même abstraitement, au Président du Conseil (d’autant plus qu’il ne ressort pas des documents qu’il a participé aux réunions du CTS au cours desquelles les questions susmentionnées ont été discutées). Il s’agirait, tout au plus, d’une négligence imputable aux membres du CTS. 

En ce qui concerne la décision de ne pas avoir étendu la zone rouge dans la région de Bergame, le Tribunal constate qu’il a été prouvé que les données relatives aux communes de Nembro et d’Alzano sont parvenues au président Conte le 2 mars 2020. C’est à cette date que, selon le parquet de Bergame, la zone rouge aurait dû être établie. Selon le collège, au contraire, cela constituait une hypothèse « déraisonnable³⁵ » : en un seul jour, le Premier ministre (en supposant qu’il ait eu le droit d’agir individuellement) n’aurait pas été en mesure d’évaluer et de mettre en balance de manière adéquate les droits constitutionnels concernés et affectés par l’établissement de la zone rouge (tels que le droit de travailler, de se déplacer, de se réunir, de pratiquer un culte, la liberté d’initiative économique, etc.). 

Même en faisant abstraction de cet élément déterminant, il convient de rappeler que l’Italie et le monde entier se sont trouvés confrontés à une situation épidémiologique comparable, en termes d’ampleur, lors de la seule épidémie de grippe dite « espagnole » de 1918. Démontrant qu’il avait bien pris en compte le caractère exceptionnel du contexte, le collège de Brescia a ensuite reconnu que « les gouvernements du monde entier, y compris le Gouvernement italien, ont donc été confrontés à une situation épidémiologique caractérisée par une nouveauté et un caractère exceptionnel absolus³⁶ ». Après avoir énuméré toutes les autorités scientifiques (instituts, experts, organisations, comités nationaux et internationaux) qui ont sous-estimé l’épidémie jusqu’au 18 février 2020, la décision de classement a déduit que jusqu’au premier cas de Coronavirus découvert sur le territoire italien, le 20 février 2020 à Codogno, « les informations officielles ne laissaient pas présager l’évolution très rapide qui allait se produire dans les jours suivants³⁷ ». Et même après la découverte du « patient zéro », les experts consultés et le CTS ont d’abord fait preuve de prudence, en suggérant des mesures d’endiguement limitées (par exemple, les conditions n’ont pas été jugées réunies pour suggérer des restrictions du trafic aérien ou des prélèvements sur les personnes ne présentant pas de symptômes) et n’ont pas immédiatement rendu compte de la situation dans la vallée du Seriana. 

Ce n’est que le 2 mars 2020 (comme il ressort d’une note d’un membre du CTS conservée dans les archives) que l’idée de restreindre les entrées et les sorties des communes de Nembro, d’Alzano (et de Cremona) a émergé au sein du CTS. Le procès-verbal officiel de la commission ne mentionne pas la présence du président Conte à la réunion, alors que la note du docteur Miozzo indique sa présence à partir de 18 heures ce jour-là. Conte n’a pas nié cette circonstance mais, comme l’indique la décision de classement, « il était non seulement raisonnable, mais aussi nécessaire que le président du Conseil acquière d’autres éléments cognitifs avant d’établir d’autres zones rouges³⁸ ». 

En conclusion, même après avoir exclu toute qualification pénale pour les raisons indiquées, la décision de classement se termine par l’affirmation, dans un dernier motif, que la décision de ne pas établir une zone rouge était une décision politique soustraite au contrôle judiciaire. 

C. Les raisons possibles de la référence significative aux circonstances tirées de l’état des connaissances scientifiques à l’époque des faits  

Comme nous l’avons vu, dans la décision de classement du Tribunal de Brescia en juin 2023, l’accent a été mis sur le caractère exceptionnel, nouveau, fluide et évolutif des informations dont disposaient les décideurs. Et ce, même si la décision de classement aurait pu se fonder simplement sur la circonstance que l’infraction d’épidémie ne peut être commise sous la forme d’une omission. 

Il ne semble donc pas infondé d’affirmer qu’il s’agit d’arguments surabondants. Lors de l’entretien avec la présidente du collège du Tribunal des ministres de Brescia, il est apparu que le renforcement des motifs à l’appui de la décision de classement (tant ceux relatifs à l’état d’incertitude scientifique dans lequel ils opéraient que ceux consistant en une délimitation exacte des fonctions des ministres et des fonctionnaires) dépendait du fait que, compte tenu de la gravité des infractions alléguées, il fallait faire preuve de la plus grande rigueur dans la motivation. En particulier, étant donné que certaines voix au sein de la doctrine pénale avaient commencé – au cours de l’enquête – à critiquer la seule caractérisation de l’infraction d’épidémie sous la forme d’une commission, le Tribunal a estimé nécessaire d’offrir d’autres arguments, dans le cas où son interprétation de l’article 438 du Code pénal ne serait pas partagée. Un choix qui apparaît aujourd’hui particulièrement clairvoyant, étant donné que, par décision du 10 avril 2025 (SS.UU. 27515/25), les Chambres réunies de la Cour de cassation ont établi que le délit d'épidémie peut également être commis par omission³⁹. 

Plus généralement, comme on le déduira également de l’analyse de la décision de classement adoptée en 2021 par le Tribunal des ministres de Rome en relation avec d’autres comportements du Gouvernement Conte bis pendant la pandémie, il ne semble pas invraisemblable que l’écho de l’enquête dans l’opinion publique, ainsi que l’exigence de justice liée aux faits allégués aient conduit les juges à renforcer la motivation de la décision en tirant parti de la seule preuve disponible : l’absence de certitudes scientifiques dans laquelle les exécutifs du monde entier se sont engouffrés pour faire face à la crise sanitaire de 2020. 

IV. Le classement des procédures à l’encontre du président Conte et des ministres Speranza, Lamorgese, Guerini, Di Maio, Gualtieri et Bonafede en mai 2021 

Par décision du 18 mai 2021, le collège du Tribunal des ministres de Rome a ordonné, compte tenu du fait que les décisions gouvernementales litigieuses ne sont pas considérées comme fondement de la responsabilité dans le cadre d’une procédure pénale, le classement de la procédure à l’égard du Premier ministre, Giuseppe Conte, et des six ministres de son exécutif⁴⁰. Celle-ci concernait de nombreuses plaintes déposées par des particuliers et des associations de natures diverses relatives à la gestion de l’urgence sanitaire causée par la Covid et regroupées en trois macro-catégories. Tout d’abord, il y avait des dénonciations d’infractions concernant les inefficacités et les retards allégués dans l’adoption de mesures organisationnelles et restrictives par le Gouvernement, susceptibles de caractériser les infractions d’épidémie non intentionnelle et d’homicides non intentionnels multiples. Un deuxième groupe de plaintes visait à établir une violation pénalement répréhensible des droits civils, sociaux et économiques des citoyens en raison des mesures d’endiguement du virus mises en place par le Gouvernement et considérées par les plaignants comme excessivement contraignantes. Le troisième groupe de plaintes, défini comme « ambivalent » par la décision de classement elle-même, reprochait à la fois la lenteur et l’illégitimité des mesures adoptées par l’exécutif, soulignant, entre autres, le caractère potentiellement répréhensible du recours illégitime à des décrets d’urgence, à des décrets directement pris par le président du Conseil des ministres et à des mesures inexplicables, contradictoires, incohérentes, caractérisées par des vices de forme et restrictives des garanties constitutionnelles des citoyens italiens. 

Aux fins de la présente contribution, il semble tout d’abord utile de relever que les plaintes se fondent sur des perceptions diamétralement opposées du contexte de l’urgence en cours : pour certains des plaignants, il s’agissait d’un phénomène d’une extrême gravité, sous-estimé par le Gouvernement, qui aurait dû être tenu pénalement responsable de ne pas être intervenu avec suffisamment de rapidité et de rigueur ; pour d’autres, au contraire, l’exécutif avait adopté des mesures disproportionnées par rapport aux risques réels pour la santé publique. 

Jugeant le comportement litigieux un an après l’apparition de l’infection, le Tribunal des ministres a éprouvé le besoin de poser un certain nombre de prémisses générales avant d’exposer son argumentation en droit. Tout d’abord, prenant connaissance du rapport publié conjointement le 4 mai 2021 par l’Institut national de la statistique et l’Institut Supérieur de la Santé sur l’impact de l’épidémie de Covid-19 en Italie, les juges ont précisé que celle-ci avait constitué « certainement le phénomène le plus grave et le plus préjudiciable pour les intérêts des individus et de la collectivité depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale⁴¹ ». Après avoir constaté l’extraordinaire gravité du phénomène pandémique, une autre caractéristique fondamentale a été mise en évidence : le manque de certitude de la communauté scientifique quant aux choix les plus appropriés pour y faire face. Selon le collège du Tribunal des ministres de Rome, le contexte dans lequel il convenait d’examiner les actions de l’exécutif devait être reconstruit en tenant compte des « réactions contrastées dans le débat entre épidémiologistes et médecins » et du fait que « la conduite requise d’un gouvernement face à une pandémie est le résultat d’une tentative constante de trouver un équilibre entre la protection prioritaire du droit à la santé [et] la protection d’autres droits garantis par la Constitution⁴² ». 

A. L’absence de fondement des poursuites.  

En ce qui concerne l’infraction d’épidémie non intentionnelle, le Tribunal des ministres a exclu que les retards et négligences reprochés au Gouvernement puissent la caractériser. Comme leurs collègues de Brescia, les magistrats romains ont considéré que l’infraction visée à l’article 438 du Code pénal exige, pour être caractérisée d’un point de vue matériel, un comportement de commission qui consiste à diffuser des agents pathogènes. Dans le cas examiné, ce comportement ne semble pas avoir été adopté : « il ne fait aucun doute que le Premier ministre [et] les ministres [...] n’ont pas été en possession du virus et ne l’ont pas non plus diffusé⁴³ ». De plus, au-delà de cet aspect, l’absence de faute pénale non intentionnelle est apparue déterminante. Comme on le sait, cet élément subjectif peut être reproché en cas de violation de règles de précaution générales ou spécifiques. Néanmoins, la décision énonce qu’en présence de « données épidémiologiques incomplètes, souvent non encore systématisées et fatalement imprécises », « il n’est pas concevable, même abstraitement, que le Gouvernement ait été obligé, un jour donné et sur la base d’informations données, de prendre certaines mesures restrictives⁴⁴ ». L’accusation d’homicides non intentionnels multiples est tout aussi infondée. Non seulement il n’y a pas de preuve, au-delà de tout doute raisonnable, du lien de causalité entre la survenance des décès individuels et le retard allégué dans l’adoption de mesures pour contenir le virus ; de plus, il existait également des doutes quant à la manière dont la contagion s’est propagée, qui « en l’état de la science est encore en cours d’étude⁴⁵ ». En résumé, le manque de connaissances scientifiques disponibles au moment des faits a servi, dans le cas du crime d’épidémie, à justifier l’exclusion de l’élément subjectif et, dans le cas de l’homicide involontaire, à empêcher l’établissement du lien de causalité. 

B. Le poids de l’incertitude scientifique et la nature politique des actes 

Le contexte général d’incertitude scientifique n’était cependant pas de nature à permettre d’accorder du crédit au volet des plaintes qui supposent l’inexistence de la pandémie, puisque « le caractère fantaisiste de cette reconstruction n’a pas trouvé, même dans les phases initiales de la pandémie, aucune confirmation dans la littérature scientifique accréditée ». Le collège du Tribunal des ministres de Rome a donc considéré que les plaintes fondées reposant sur une vision covido-sceptique de l’urgence sanitaire étaient totalement injustifiées.  

De même, la troisième série de plaintes est apparue infondée, qui alléguait diverses infractions résultant d’un usage abusif des instruments réglementaires (principalement les décrets-lois et les décrets pris directement par le président du Conseil des ministres) afin de limiter les droits constitutionnels des citoyens. Le Tribunal est parvenu à ces conclusions sans devoir se référer au contexte d’urgence, mais plutôt en soulignant que le choix du type de mesures à adopter est de nature strictement politique et ne peut être contrôlé dans le cadre d’une procédure pénale. Dans la décision de classement, il est également fait référence à la catégorie – contestée – des « actes politiques⁴⁶ » soustraits à l’appréciation du pouvoir judiciaire et qui comprendrait à la fois les choix relatifs au moment d’adopter les mesures de lutte contre la pandémie et ceux relatifs au contenu des mesures les plus appropriées. 

En conclusion, soulignant à nouveau le contexte dans lequel les décisions ont été adoptées et s’adressant peut-être aussi à l’opinion publique, le collège a tout d’abord souligné, à propos de l’ensemble des choix gouvernementaux faisant l’objet des diverses plaintes, qu’ils avaient été « pris en raison de la situation exceptionnelle créée par la crise pandémique [...] et de la difficile mise en balance des droits constitutionnels⁴⁷ », afin de protéger l’intérêt collectif en matière de santé publique. Deuxièmement, rappelant les dispositions de l’article 7 du Code de procédure administrative, qui considère comme non susceptibles de recours les actes ou mesures pris par le Gouvernement dans l’exercice de son pouvoir politique, la décision de classement reconnaît que les mesures d’endiguement de la pandémie constituent des actes relevant de l’autonomie reconnue à l’exécutif dans l’exercice de ses fonctions typiques de direction politique. Elles sont donc « soumises au contrôle non pas de l’autorité judiciaire, mais du Parlement⁴⁸ ». 

V. Conclusions et questions en suspens 

Cette dernière remarque nous ramène au nœud gordien de l’ambivalence de la responsabilité des ministres à raison des comportements adoptés dans l’exercice de leurs fonctions. Dans le cas examiné, les différents collèges des Tribunaux des ministres ont convenu que la manière dont le gouvernement italien a géré la pandémie ne devait pas être jugée devant un tribunal pénal. En effet, l’autorisation d’exercer les poursuites n’a jamais été demandée aux chambres compétentes. Cela n’exclut pas, bien sûr, que ces mêmes comportements puissent faire l’objet d’un jugement politique. 

C’est précisément à cette fin que la loi n^o 22 du 5 mars 2024 a créé et réglementé une commission d’enquête parlementaire bicamérale, en vertu de l’article 82 de la Constitution, sur la gestion de l’urgence sanitaire causée par la propagation du virus SARS-CoV-2. La Commission s’est vue confier des tâches d’investigation très vastes et ambitieuses concernant les actions du Gouvernement. À titre d’exemple, elle est appelée à enquêter et à évaluer l’efficacité, l’opportunité et les résultats des mesures adoptées par le Gouvernement et ses structures ; à déterminer les raisons de l’absence de mise à jour du Plan national de préparation et d’intervention en cas de pandémie de grippe élaboré en 2006 ; à vérifier les tâches et à évaluer l’efficacité et les résultats des activités du groupe de travail chargé de coordonner toute initiative auprès du ministère de la Santé et du Comité technico-scientifique (CTS) auprès de la Protection civile ; et à bien d’autres choses encore⁴⁹. À cette fin, la Commission effectue des enquêtes et des examens avec les mêmes pouvoirs et les mêmes limites que l’autorité judiciaire. 

Bien que l’objectif principal d’une telle enquête soit de mieux préparer la gestion d’une éventuelle nouvelle pandémie d’ampleur et de gravité similaires, et certainement pas de « superposer les activités du Parlement aux jugements de la Magistrature⁵⁰ », théoriquement, le risque n’est pas totalement exclu que le travail de cet organe puisse être compris comme un « contre-pouvoir judiciaire du Parlement utilisé en parallèle ou, pire, en conflit avec l’action de la Magistrature⁵¹ ». Bien que les commissions prévues à l’article 82 de la Constitution accomplissent une tâche différente et distincte des investigations et des évaluations effectuées par le pouvoir judiciaire, comme le montre le cas en question, il peut arriver de facto que leur activité ait des points de contact avec le travail des Tribunaux des ministres. 

Nous verrons à la fin des travaux de la Commission, prévue pour la fin de la législature, si l’ampleur de l’urgence aura également une place significative dans le jugement politique sur la conduite du Gouvernement italien. La présence, parmi les membres de la Commission, de Giuseppe Conte – aujourd’hui membre du Mouvement 5 étoiles, mais Premier ministre à l’époque des faits litigieux – pourrait certainement avoir un impact sur ce jugement. L’excentricité de l’affaire pourrait peut-être être atténuée par le fait que la commission bicamérale est également chargée d’évaluer la conduite du gouvernement Draghi, qui a dû faire face à la phase finale de l’urgence pandémique et à la campagne de vaccination. Pourtant, parmi les premiers observateurs, certains ont déjà noté que la présence de l’un des « contrôlés » parmi les « contrôleurs » s’avère être un obstacle au bon déroulement des travaux⁵².

Giada Ragone 

Giada Ragone est professeure associée de droit constitutionnel à l’Université de Milan. Ses recherches portent principalement sur la justice constitutionnelle, les droits fondamentaux et les relations entre science et droit. Titulaire d’un doctorat de l’Université Ca’ Foscari de Venise, elle participe à plusieurs projets de recherche nationaux et internationaux.