L’affaire¹ « Dupond-Moretti²», à l’occasion de laquelle le garde des Sceaux fut mis en examen puis renvoyé devant la Cour de justice de la République pour prise illégale d’intérêts, a mis en évidence les équivoques qui entourent, en droit français, les effets de la mise en cause pénale d’un ministre. Elle a tout d’abord rappelé que la pratique institutionnelle selon laquelle un ministre mis en cause pénalement devrait quitter le Gouvernement³ ne constituait précisément qu’une pratique⁴. Aussi constante qu’elle ait pu paraître à certains moments, aussi nécessaire qu’elle puisse sembler au regard des exigences contemporaines d’exemplarité, elle ne saurait être tenue pour une règle contraignante. La mise en examen d’un membre du Gouvernement n’emporte, par elle-même, aucune obligation juridique de démission ; elle ne contraint pas davantage le président de la République, sur proposition du Premier ministre, à révoquer l’intéressé. 

La même affaire a révélé un malentendu plus profond encore. L’opinion majoritaire a paru considérer comme acquis qu’en cas de condamnation⁵, ledit ministre eût été contraint de démissionner. Une telle affirmation ne résiste guère à l’examen du droit positif⁶. Une condamnation aurait sans doute produit des effets politiques considérables. La pression populaire et médiatique et la conscience des autorités compétentes auraient vraisemblablement rendu le maintien au Gouvernement difficile, sinon impossible. Juridiquement, la conséquence n’eût pas été automatique toutefois. En l’état du droit français, aucune règle n’impose clairement la démission d’un ministre condamné pénalement. Aucune règle ne contraint davantage les autorités de nomination à le révoquer. Même le prononcé d’une peine d’inéligibilité, en cas de condamnation, serait resté sans incidence directe sur l’exercice des fonctions.  

Dans un contexte de crise de confiance dans les représentants mais aussi dans les gouvernants, le constat est saisissant. Il l’est dans la mesure où la défiance de l’opinion ne résulte pas seulement de la multiplication des mises en cause mais, précisément, du défaut de reddition de comptes, de l’impression que les gouvernants répondraient insuffisamment de leurs actes ou que les formes de responsabilité existantes seraient insuffisantes. La responsabilité politique admet bien pour sanction la perte du pouvoir. Seulement, son effectivité apparaît profondément limitée. Si elle est plus facile à engager, la responsabilité pénale, de son côté, ne répond qu’imparfaitement à ce que les gouvernés placent en elle. À travers elle, ce que l’opinion attend souvent n’est point uniquement la punition d’une infraction ; c’est également, et parfois surtout, le retrait des fonctions. Lorsqu’elle intervient, la sanction pénale ne rencontre donc pas l’effet que les citoyens associent le plus spontanément à la responsabilité d’un gouvernant : la perte du pouvoir. 

C’est la possibilité d’instaurer un mécanisme palliant cette difficulté que la présente contribution se propose d’examiner. Son objet portera autrement dit sur les effets que certaines condamnations pénales pourraient, ou devraient produire sur l’accès aux fonctions gouvernementales et sur leur maintien⁷. Une telle interrogation conduit à déplacer légèrement les termes habituels du débat. Les infractions susceptibles d’être prises en considération à cette fin ne se réduisent pas nécessairement à celles qui auraient été commises par un ministre dans l’exercice de ses fonctions. Alors même qu’elles ne présenteraient pas un tel lien fonctionnel direct, certaines infractions peuvent porter atteinte aux fonctions ministérielles elles-mêmes. L’atteinte tient alors moins au fait que l’acte aurait été accompli au moyen de la fonction ou dans son exercice qu’à l’incompatibilité qu’il révèle avec les exigences propres à l’occupation d’une charge gouvernementale. Ainsi circonscrit, notre objet tient à la possibilité d’instituer une interdiction juridique d’exercer des fonctions de ministre – et à la « déchéance » qui s’ensuit pour les ministres en exercice – en cas de condamnation pour des infractions qui n’ont pas nécessairement été « commises dans l’exercice desdites fonctions », mais qui leur « portent atteinte ». 

Cette proposition ne relève pas de la pure spéculation. Elle trouve un point d’appui dans le droit italien. Afin de « renforcer le principe de la responsabilité individuelle des hommes politiques⁸ », le législateur italien a en effet créé, en 2012, une interdiction de ce type. La responsabilité ici évoquée présente l’intérêt de dépasser les classifications ordinaires. Elle ne se confond point avec la responsabilité politique classique puisque le retrait du titre à gouverner n’est pas lié à proprement parler à une évaluation – négative – de l’action ministérielle⁹. Elle ne se réduit pas davantage à la responsabilité pénale dans la mesure où l’interdiction d’exercer des fonctions de ministre vise moins à réprimer une infraction qu’à protéger la fonction contre le discrédit que certaines condamnations font peser sur elle. Dans la Péninsule, les textes et la jurisprudence insistent sur ce que la perte du pouvoir consécutive à certaines condamnations vise bien à assurer « la protection des fonctions publiques auxquelles ne peuvent accéder que ceux qui remplissent les conditions que lesdites fonctions requièrent¹⁰ », savoir, en particulier, des conditions d’honorabilité et de moralité. En d’autres termes, ce n’est pas uniquement la personne du ministre qui est en cause, mais la fonction qu’il occupe ou pourrait occuper.  

La responsabilité que prévoit le droit italien se départ donc des deux formes classiques de responsabilité. Elle emprunte pourtant aux deux registres : à la responsabilité pénale, dès lors que l’interdiction suppose une condamnation pour une infraction légalement déterminée ; à la responsabilité politique, au regard de l’effet recherché. Cette responsabilité inédite qui attache des conséquences politiques à des condamnations pénales est donc hybride. Cette hybridité est d’autant plus notable que les infractions concernées, en droit italien, ne sont pas nécessairement liées à l’exercice des fonctions gouvernementales¹¹ ; elles s’élargissent aux condamnations qui leur portent atteinte. La responsabilité concernée repose avant tout sur une exigence de protection institutionnelle.  

Pour l’heure, cette forme de responsabilité inédite des ministres est inexistante en droit positif français (I). Les réformes récentes relatives à la transparence, à la probité, à l’intégrité et à la dignité des responsables publics font cependant de l’Hexagone un terreau fertile. Si elles n’ont pas institué de sanction d’interdiction d’exercer des fonctions de ministre, elles ont consacré l’idée selon laquelle leur exercice appelait des exigences particulières formulées, comme en Italie, en termes de « dignité » et d’« intégrité ». La question est alors de savoir si ces exigences pourraient recevoir une traduction plus contraignante lorsque certaines condamnations pénales font apparaître une incompatibilité avec les fonctions gouvernementales. Pour tenter de répondre au climat de défiance, un « transplant » ou une « greffe juridique» du modèle italien en droit français serait-il envisageable ? (II). 

I. Responsabilité hybride des ministres : la divergence actuelle entre l’italie et la france  

S’interroger sur l’opportunité d’une « greffe » dans un système juridique qui se caractérise, pour l’heure, par un statut très protecteur des ministres (B) implique au préalable de décrire le dispositif à « greffer », c’est-à-dire de faire état de cette sanction d’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles que prévoit le droit italien (A). 

A. L’existence d’une mesure d’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles consécutive à certaines condamnations pénales en Italie  

La présentation de cette mesure (1) et de son fondement (2) appelle une remarque préliminaire. Il importe en premier lieu de souligner qu’en droit transalpin, l’interdiction d’exercer des fonctions gouvernementales et la « déchéance » qui en résulte (« decadenza dall’incarico¹² » di Governo nazionale) sont une mesure rigoureusement distincte de l’inéligibilité (ineliggibilità ou incandidabilit๳). Cette distinction présente un enjeu notable dès lors qu’en Italie, il n’existe aucune incompatibilité entre les fonctions de ministre et celles de parlementaire. Lorsqu’ils sont choisis parmi les personnes investies d’un mandat de député ou de sénateur – cas le plus fréquent –, les ministres restent le plus souvent membres de leur Chambre. Ce système pourrait alors porter à croire que c’est la perte du droit d’éligibilité et la déchéance subséquente du mandat de parlementaire¹⁴ qui, le cas échéant, entraîneraient par ricochet celle d’exercer des fonctions ministérielles.  

Il n’en est rien. L’interdiction et la déchéance ici étudiées constituent une sanction autonome. On ajoutera que cette sanction autonome, spécifique aux membres du Gouvernement, s’applique en cas de condamnation à des peines ou pour des infractions définies indépendamment de leur lien éventuel avec l’exercice des fonctions ministérielles.  

1. Champ d’application et régime de la mesure 

Champ d’application – Décrire de façon détaillée cette sanction n’est guère chose aisée dès lors que celle-ci est présente dans deux textes dont le champ d’application et le régime sont fort différents. D’aucuns se sont du reste interrogés sur l’idonéité du choix qui a été fait d’adopter de nouvelles dispositions plutôt que de modifier celles qui existaient déjà¹⁵. L’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles se fonde, d’une part, sur une disposition inscrite dans le Code pénal italien depuis son adoption, en 1930 : l’article 28 §2 du Code « Rocco » prévoit depuis cette date une peine accessoire, c’est-à-dire automatique, d’« interdiction [d’accès et d’exercice] des fonctions publiques¹⁶ » qui s’applique aussi aux ministres et dont la durée, selon les cas, est soit temporaire, soit définitive. L’interdiction figure d’autre part dans le décret législatif n^o 235/2012 dit « décret Severino », adopté par le Gouvernement le 31 décembre 2012. Afin de lutter contre la corruption et l’illégalité dans l’administration publique, le législateur a confié à ce dernier la tâche d’élaborer un texte unique comprenant toutes les dispositions relatives à l’interdiction d’exercer des fonctions électives et gouvernementales à la suite de certaines condamnations, tant au niveau local (régional, provincial, municipal et de circonscription) que national. Ce texte dispose expressément que les articles du Code pénal relatifs à l’interdiction des fonctions publiques demeurent inchangés et continuent de s’appliquer, parallèlement. 

Selon le type de mandat ou de fonctions concernés, le décret législatif précise la nature des condamnations entraînant pareille incapacité. En particulier, il dispose en son article 6 § 1 que sont interdits d’exercer des fonctions ministérielles – et que perdent ce faisant leur titre à gouverner – les ministres condamnés à une peine privative de liberté égale ou supérieure à deux ans pour avoir commis i) des délits associatifs (association mafieuse, association de malfaiteurs) ; ii) des infractions contre l’administration publique (corruption, détournement de fonds publics, concussion, extorsion de fonds, etc.) ou encore iii) toute infraction intentionnelle pour laquelle la peine maximale de prison encourue est d’au moins quatre ans. Il est à relever que, dans ces trois hypothèses, l’interdiction et la déchéance résultent aussi bien de la consommation de l’infraction que de sa simple tentative. D’un point de vue ratione personae, l’interdiction s’applique aux ministres et, plus largement, aux titulaires de fonctions gouvernementales nationales tels qu’identifiés par la loi du 20 juillet 2004 relative aux conflits d’intérêts. Aux termes de la définition que retient ladite loi, l’article 6 § 1 du décret législatif Severino vise, en sus des ministres, le président du Conseil, les vice-ministres, les sous-secrétaires d’État et les commissaires extraordinaires du Gouvernement.  

Régime – Pour ce qui concerne les ministres spécifiquement, leurs condamnations sont communiquées immédiatement par le ministère public à la présidence de la République et du Conseil des ministres. Elles provoquent la « déchéance de plein droit » (« decadenza di diritto ») de la fonction ministérielle exercée, cette déchéance étant prononcée par décret du président de la République, sur proposition du président du Conseil des ministres – sans que ces autorités politiques ne puissent s’y opposer. Sachant que la Cour constitutionnelle, dans une jurisprudence constante¹⁷, a interdit qu’une déchéance puisse résulter d’une condamnation non définitive, celle-ci court, pour les ministres, à partir de la date à laquelle les voies de recours sont épuisées ou les délais de recours expirés¹⁸.  

Il est remarquable que, pour les infractions spécifiquement commises par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions¹⁹, la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 ait elle-même pris le soin d’interdire qu’au cours de la procédure pénale spéciale – et jusqu’à ce que la décision devienne définitive –, les juges²⁰ prononcent des sanctions qui suspendraient immédiatement les ministres de leurs fonctions (art. 10 § 4²¹). Pour la doctrine²², l’introduction de cette interdiction expresse est éloquente : elle témoigne d’une volonté claire du constituant d’exclure que, pour ce type d’infractions aussi, la simple mise en examen ou une condamnation non définitive puisse avoir une incidence juridique directe sur l’exercice des fonctions ministérielles. Tant que les voies de recours ne sont pas épuisées, l’incidence des poursuites pénales peut tout au plus être indirecte : la perte des fonctions ne peut dépendre, le cas échéant, que de l’engagement de la responsabilité politique du ministre, c’est-à-dire du maintien, ou non, de la confiance du Parlement (art. 95, al. 2 Const. it.). Dit autrement, l’article 10 § 4 considère qu’à ce stade de la procédure d’engagement de la responsabilité pénale des ministres pour des infractions commises en leur qualité de membre du Gouvernement, seul le vote d’une motion de défiance individuelle est susceptible d’entraîner leur suspension – et, a fortiori, leur destitution. Sur le sujet, l’on rappellera qu’en Italie, la responsabilité politique n’est pas uniquement collective. Elle est aussi individuelle²³.  

Que l’infraction commise l’ait été dans l’exercice des fonctions gouvernementales ou non, l’éventuelle déchéance des fonctions ministérielles ne peut donc advenir que lorsque la condamnation pour une infraction visée à l’article 6 § 1 du décret législatif Severino est devenue définitive.  

Outre la déchéance en elle-même, ces condamnations définitives donnent lieu à une interdiction d’être ministre pendant une certaine durée – une interdiction de le redevenir, pour le ministre déchu, ou de le devenir, pour le ministre pressenti. L’interdiction qui occasionne la perte du titre à gouverner a en effet pour corollaire, en amont, l’incapacité pour les individus n’étant pas membres du Gouvernement mais que le président du Conseil voudrait nommer d’accéder aux fonctions considérées (« divieto di ricoprire cariche […] di Governo »). Les ministres pressentis sont ainsi tenus de déclarer au président de la République qu’ils ne se trouvent dans aucune des conditions d’interdiction visées par le décret législatif. L’interdiction déploie ses effets sur une période équivalant au double de la peine accessoire d’interdiction des fonctions publiques encourue en vertu de l’article 28 du Code pénal susmentionné. À supposer que l’infraction commise ne soit pas de celle qui, aux termes de l’article 28 C. pén. it., entraîne cette peine accessoire, la durée de l’interdiction ne peut en tout état de cause être inférieure à six ans. Dans l’hypothèse, enfin, où celle-ci aurait été commise avec abus de pouvoir ou en violation des devoirs liés aux fonctions gouvernementales, la durée est augmentée d’un tiers. Un ministre condamné de façon définitive pour une infraction visée à l’article 6 § 1 du décret législatif et commise dans l’exercice de ses fonctions peut donc se voir interdire d’exercer dans le futur toute fonction gouvernementale pendant une durée minimale de neuf ans. 

2. Fondement de la mesure : dignité morale des gouvernants et confiance des gouvernés dans les institutions 

Que l’interdiction puisse ainsi s’appliquer aux infractions liées aux fonctions gouvernementales, mais qu’elle ne s’y limite pas, se justifie par son fondement. Contrairement à la responsabilité pénale, l’interdiction ne vise pas à punir le ministre – pas plus qu’elle n’entend, du reste, réprouver la manière dont il s’est acquitté politiquement de sa fonction. L’interdiction n’est décidée à proprement parler ni par le juge pénal, ni par le président de la République et le président du Conseil. Elle est uniquement prononcée ou constatée par ces derniers à la suite d’une condamnation, par le juge pénal, à une peine ou pour une infraction à laquelle le législateur a attaché de plein droit une interdiction, pour une durée qu’il a lui-même fixée.  

Comme évoqué brièvement, ce retrait du titre à gouverner se fonde, en droit italien, sur la nécessité d’assurer « la protection des fonctions publiques auxquelles ne [doivent] p[ouvoir] accéder que ceux qui remplissent les conditions que ces fonctions requièrent en raison de leur nature même²⁴ ». Selon la Cour constitutionnelle italienne qui rappelle – sans en faire son fondement exclusif – que l’article 54 al. 2 de la Constitution dispose lui-même que « les citoyens auxquels sont confiées des fonctions publiques ont le devoir de s’en acquitter avec discipline et honneur²⁵», ces conditions s’énoncent en termes de « dignité morale » et d’honorabilité²⁶ :  

Le fait, pour le législateur, d’attacher à la condamnation définitive pour certaines infractions graves dont l’importance est telle – sur le plan de l’indignité morale – que cette condamnation appelle […] des conséquences négatives pour le maintien du mandat […], résulte d’un choix discrétionnaire qui n’est assurément pas irrationnel²⁷.  

Pour la Cour constitutionnelle, le fait même que, dans le décret législatif Severino, les autorités ne disposent d’aucune marge d’appréciation pour établir la déchéance qui résulte de plein droit de la condamnation définitive constitue également un indice de ce que, pour les fonctions législatives – et le constat peut aisément être élargi aux fonctions gouvernementales, 

l’incapacité juridique […] en cause ne découle pas d’un jugement de réprobation personnelle [comme cela serait le cas si ladite incapacité avait une finalité répressive fondée sur la responsabilité pénale du ministre] ; elle tend simplement à garantir l’honorabilité objective de ceux qui exercent la fonction en question²⁸.  

Au demeurant, c’est parce que l’interdiction d’exercer des fonctions de ministre n’a pas une finalité répressive mais qu’elle représente une « simple condition objective à laquelle se trouve attachée une évaluation d’“indignité morale” à exercer certaines fonctions²⁹ » qu’elle n’est pas considérée formellement comme une peine mais comme une mesure de sûreté. C’est la raison pour laquelle son caractère automatique ne contrevient pas aux principes cardinaux du droit pénal, et au principe constitutionnel d’individualisation des peines en particulier³⁰.  

Les condamnations pénales auxquelles est liée une évaluation d’indignité ou d’inaptitude morale entraînent donc une déchéance d’office pour les ministres en exercice. Pour déterminer les condamnations qui portent atteinte à l’honorabilité et à la crédibilité de la fonction de ministre, le législateur s’est fondé sur deux critères cumulatifs : celui, d’une part, de la nature de l’infraction commise (infractions de corruption ; association de malfaiteurs ou mafieuse ou encore infractions commises contre l’administration publique) ou de sa gravité (déduite de la durée de la peine privative de liberté encourue qui doit être d’au moins quatre ans) ; celui, d’autre part, de la peine effectivement prononcée (deux ans au moins d’emprisonnement). Le fait que les infractions aient été commises dans l’exercice des fonctions ministérielles n’est pas en lui-même un critère déterminant. Que les infractions susmentionnées l’aient été « en violation des devoirs liés aux fonctions gouvernementales » constitue tout au plus un critère qui aggrave l’« indignité » et, partant, la durée de l’interdiction.  

L’objectif étant in fine de garantir le rapport de confiance des citoyens envers les institutions, il importe d’insister sur ce que le fondement de cette condition de « dignité morale » pour l’accès ou le maintien dans l’exercice des fonctions ministérielles n’est pas lui-même moral, mais politique. Par l’interdiction et la déchéance qui s’ensuit, c’est moins la personne qu’il s’agit de condamner que la fonction qu’il s’agit de protéger. La « dignité » requise des ministres n’est pas définie in abstracto, mais à l’aune de l’atteinte que son défaut porterait au « prestige de l’institution³¹ ». Il s’agit par-là de « mettre la fonction à l’abri des doutes relatifs à l’honorabilité de son titulaire, doutes qui pourraient remettre en cause le prestige [de la fonction] et compromettre son bon fonctionnement³² ». Bien que les infractions portant atteinte aux fonctions de ministre n’existent pas en tant que catégorie distincte d’infractions en droit pénal italien, ce sont bien elles qui sont ici visées et qui justifient l’emploi de l’expression. 

B. L’absence de mesure d’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles en France  

Si un ministre français et un ministre italien ont des fonctions similaires, leurs statuts respectifs sont marqués par d’importantes disparités en matière de cessation d’exercice des fonctions. Le droit français est traditionnellement protecteur des membres du Gouvernement qui, aussi longtemps qu’ils continuent à jouir de la confiance du couple exécutif, peuvent conserver leurs fonctions en dépit d’éventuels déboires judiciaires (1). Sans remettre en cause ce régime très libéral, voire libertaire, plusieurs réformes récentes sont venues encadrer l’accès et l’exercice des fonctions ministérielles en vue de renforcer les exigences déontologiques pesant sur les personnes nommées au Gouvernement. On peut dès lors se demander si le droit français ne serait pas mûr pour des évolutions allant, à l’image du droit italien, dans le sens d’une plus grande exemplarité dans l’accomplissement des fonctions gouvernementales (2). 

1. Un statut protecteur des ministres 

En France, le statut des membres du Gouvernement est bien plus favorable que celui de leurs homologues transalpins. Ni le Code pénal français ni aucun autre texte semblable au décret Severino ne prévoient d’interdiction d’exercer des fonctions de membres du Gouvernement. Ni la Cour de justice de la République, compétente pour juger les ministres pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions (art. 68-1 Const.), ni aucune autre juridiction pénale compétente dans les autres cas de figure ne peuvent prononcer une sanction interdisant à une personne d’exercer des fonctions ministérielles ou la contraignant à démissionner. Certes, les membres du Gouvernement jugés coupables sont susceptibles, comme tout justiciable, d’être condamnés pour une durée déterminée à une peine complémentaire d’inéligibilité – que son prononcé pour le juge soit facultatif (sur le fondement de la peine d’interdiction des droits civiques, civils et de famille de l’article 131-26, 2° du Code pénal) ou obligatoire, conformément à l’article 131-26-2 du Code pénal issu de la loi « Sapin 2 » du 9 décembre 2016³³. Les ministres peuvent également être condamnés à la peine complémentaire d’interdiction d’exercer une fonction publique ou une activité professionnelle (art. 131-27 du Code pénal). Aucune de ces sanctions n’a néanmoins d’incidence sur l’exercice des fonctions ministérielles. 

Concernant tout d’abord l’inéligibilité, qu’elle résulte de la peine complémentaire facultative de la privation des droits civiques, civils et de famille ou bien, depuis 2016, de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité, celle-ci ne vise que les titulaires de fonctions politiques dont l’attribution résulte d’une élection, et non pas d’une nomination. Le prononcé d’une peine complémentaire d’inéligibilité est donc sans effet sur la participation au Gouvernement d’un ministre³⁴. Du reste, la jouissance des droits civiques n’est pas une condition pour être nommé au Gouvernement. Le droit français est particulièrement libéral en la matière : il ne subordonne l’entrée – et le maintien – au Gouvernement qu’à la seule volonté commune du président de la République et du Premier ministre. Aucune autre condition statutaire n’est requise³⁵ : le pouvoir de nomination du couple exécutif est « inconditionnel³⁶ ».  

Enfin, dans la mesure où l’exercice des fonctions ministérielles n’est pas considéré comme une fonction publique au sens du Code pénal, pas plus que comme une activité professionnelle, les membres du gouvernement ne sauraient davantage tomber sous le coup de l’article 131-27 du Code pénal³⁷. Pour ce qui est des fonctions publiques, il est vrai que le droit pénal en a une vision différente de celle du droit administratif, fondée sur un critère non pas statutaire, mais fonctionnel³⁸. C’est en se fondant sur ce critère fonctionnel que la Cour de cassation a pu adopter, à l’occasion, une conception particulièrement extensive des « fonctions publiques » en appliquant des infractions visant des fonctionnaires à des parlementaires³⁹. Dans un attendu de principe, la Chambre criminelle a ainsi jugé sous la iii^e République que le terme de « fonctionnaire public » au sens du Code pénal ne désignait pas seulement les citoyens revêtus d’une portion de la puissance publique, mais qu’il incluait également ceux qui, investis d’un mandat public soit par une élection régulière, soit par une délégation du pouvoir exécutif, puisent dans ce mandat un droit de concourir à la gestion des affaires de l’État⁴⁰. Il n’en reste pas moins qu’une extension systématique de la notion de « fonctionnaire public » aux membres du Gouvernement serait pour le moins audacieuse. On retiendra par conséquent que la peine complémentaire qui vise à interdire l’exercice de certaines activités professionnelles, dans le secteur public ou le secteur privé, est, elle aussi, dépourvue d’influence sur la qualité de membre du Gouvernement. 

En somme, rien n’interdit juridiquement à une personne condamnée à une peine d’inéligibilité ou de privation des droits civiques, ou même à une interdiction d’exercer une fonction publique, d’être nommée au Gouvernement ou d’y rester. 

2. Un terrain favorable à des évolutions 

L’adoption d’un corpus de règles déontologiques applicables, notamment, aux membres du Gouvernement⁴¹ – Depuis une douzaine d’années, le contexte politique et normatif français semble cependant plutôt favorable à des évolutions. En mai 2012, après l’élection de François Hollande à la présidence de la République, une Charte de déontologie des membres du Gouvernement a été rédigée puis signée par les trente-quatre ministres du nouveau gouvernement dirigé par Jean-Marc Ayrault. Cette Charte, sans valeur juridique contraignante, engageait moralement les ministres à respecter, notamment, un principe d’impartialité entendu comme le service de l’intérêt général et non celui d’intérêts privés, et un principe d’intégrité et d’exemplarité dont l’objet était cantonné à la bonne utilisation des moyens matériels mis à leur disposition⁴². L’exercice n’a toutefois pas été reconduit par les gouvernements ultérieurs. 

Un an plus tard, à la suite du scandale impliquant l’un des signataires de ladite Charte, à savoir Jérôme Cahuzac, ministre délégué du budget⁴³, le législateur a adopté à l’automne 2013 deux lois dites de « transparence de la vie publique », l’une ordinaire, l’autre organique. Ces lois ont contribué à renforcer considérablement les exigences déontologiques pesant sur les responsables politiques français, dont les ministres. Ainsi, l’article 1^er de la loi ordinaire affirme pour la première fois que « les membres du Gouvernement, [mais aussi] les personnes titulaires d’un mandat électif local ainsi que celles chargées d’une mission de service public exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts⁴⁴ ». À cet effet, le législateur de 2013 a non seulement renforcé des obligations existantes telles que les obligations de déclaration de patrimoine transmises dorénavant à la nouvelle Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il en a également instauré de nouvelles, à l’instar des obligations de déclaration d’activités et d’intérêts. En plus de ces règles communes aux responsables publics, des procédures déontologiques spécifiques aux ministres ont été établies. Ainsi, il existe désormais une procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement postérieurement à leur nomination, de manière à permettre au Président de la République et au Premier ministre d’être informés qu’un ministre n’aurait pas acquitté ses obligations de contribuable⁴⁵. 

Depuis la loi n^o 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, qui interdit entre autres aux ministres de compter certaines personnes de leur entourage familial parmi les membres de leur cabinet, un mécanisme de vérification non plus seulement a posteriori, mais préalable aux nominations au Gouvernement a été prévu en matière fiscale⁴⁶. Elle donne la faculté au président de la République, avant toute nomination, de solliciter la transmission, par l’administration fiscale, d’une attestation constatant que la personne dont la nomination est envisagée satisfait à ses obligations fiscales. Plus important encore, le chef de l’État peut se faire communiquer les informations à disposition de la HATVP mais aussi – et surtout – le bulletin n^o 2 du casier judiciaire de l’intéressé. En tout état de cause, à la différence de leurs homologues italiens sur ce dernier point, le président de la République et le Premier ministre restent seuls juges de la décision de nomination à prendre. 

À l’image toutefois du droit transalpin en matière de déontologie et de conflits d’intérêt, ces lois successives ne se limitent pas au champ politique ; elles possèdent également un volet pénal. Ainsi, le juge pénal est désormais compétent pour condamner les ministres (ou tout responsable public visé par la loi) pour manquement à certaines de leurs obligations en matière de transparence et de déontologie de la vie publique⁴⁷. En outre, la loi de 2013 prévoit que la HATVP doit transmettre au procureur général un rapport spécial dans plusieurs cas de figure⁴⁸. Enfin, la législation de 2013 a décidé que le fait d’exercer des fonctions ministérielles au moment des faits constituait une circonstance aggravante dans le cadre du prononcé de la peine de privation des droits civiques, civils et de famille. Là où cette peine complémentaire ne peut, en principe, excéder une durée de cinq ans en cas de condamnation pour délit⁴⁹, la durée de la peine d’inéligibilité peut par exception être portée jusqu’à dix ans lorsqu’elle est prononcée à l’encontre d’une « personne exerçant une fonction de membre du Gouvernement ou un mandat électif public au moment des faits » (art. 131-26-1 du Code pénal). 

« Probité », « intégrité » et « dignité ». De la déontologie à la création d’une interdiction d’être membre du Gouvernement ? – Le législateur a donc donné un contenu concret aux exigences de « probité » et d’« intégrité » avec lesquelles les ministres doivent exercer leurs fonctions. En dérogeant au droit commun et en posant des règles plus rigoureuses pour les ministres que pour leurs concitoyens en matière d’inéligibilité, il a par ailleurs illustré l’idée d’« exemplarité ». L’on peine toutefois pour l’heure à saisir ce que recouvre l’exigence de « dignité » pourtant mentionnée à l’article 1^er de la loi de 2013. Or, c’est précisément cette « dignité⁵⁰ » ou « honorabilité » des ministres qui rejaillit nécessairement sur celle de leurs fonctions qui, en Italie, a présidé, au-delà de simples règles déontologiques, à la création d’une interdiction d’être membre du Gouvernement.  

II. Responsabilité hybride des ministres : une possible convergence entre l’italie et la france ? 

Bien que son contenu reste encore indéfini, la référence à la notion de « dignité » dans la loi ordinaire du 11 octobre 2013 ne suggère pas moins que le droit français paraît a priori prêt pour évoluer. Une « greffe » des dispositions italiennes relatives à la déchéance des fonctions ministérielles serait-elle par conséquent concevable (A) ? Le cas échéant, quelles pistes pourraient être envisagées par le droit hexagonal (B) ? 

A. De l’opportunité et de la possibilité d’une « greffe » des dispositions italiennes en droit français 

À première vue, une transposition ou la simple inspiration du modèle italien en France n’est pas sans soulever toute une série d’objections tant sur le terrain de son opportunité (1) que sur celui de sa possibilité (2). 

1. Sur l’opportunité de dispositions similaires en droit français 

Plusieurs arguments paraissent de prime abord démontrer le caractère inopportun d’une « transposition » des dispositions italiennes. En premier lieu, il est loisible d’affirmer que, si elle existe assurément chez nous, la corruption qui a justifié l’adoption du décret législatif Severino n’atteint pas, en France, un degré semblable à celle qui est observée de l’autre côté des Alpes. En continuant à s’infiltrer dans les sphères administratives et politiques, la mafia constitue nécessairement un phénomène qui aggrave la défiance des citoyens envers leurs institutions. 

En second lieu, les contempteurs, en France, de la criminalisation de la responsabilité des gouvernants qui « n’ont de cesse de déplorer l’emprise croissante du droit pénal⁵¹ » sur les ministres pourraient avancer que, plutôt que de s’inspirer des dispositions du décret législatif Severino, c’est la responsabilité politique individuelle qu’il faudrait emprunter à l’Italie⁵². Qu’est-ce à dire ? L’on sait qu’en France, la déshérence de la responsabilité politique et la préférence pour la voie pénale s’expliquent en partie par la raison suivante : la responsabilité politique n’existe que sous une forme collective là où la responsabilité pénale, qui est fondamentalement personnelle, présente l’avantage de mieux répondre aux attentes de l’opinion publique qui réclame un responsable. Face à ce constat, il pourrait être avancé que la solution ne résiderait pas nécessairement dans une « surpénalisation » de l’action des ministres, au sens de la création d’une menace de déchéance de leurs fonctions. La clé serait bien plutôt de faire en sorte que la responsabilité politique aussi puisse prendre, en France, une dimension individuelle. Contrairement à ce que l’on observe actuellement, cette responsabilité politique individualisée ne devrait plus s’exercer seulement de façon implicite, devant le chef de l’État ou le Premier ministre, mais explicitement, devant le Parlement. C’est sous ce rapport que « le cas italien reste [selon Cécile Guérin-Bargues] le plus intéressant⁵³ ». La motion de censure individuelle déposée en 1995 à l’encontre du ministre de la Justice et votée par le Sénat a par exemple contraint celui qui refusait alors de démissionner à quitter ses fonctions.  

Concernant ce second argument, l’on répondra à ses partisans que la responsabilité politique individuelle fondée sur l’adoption d’une motion de défiance, d’un côté, et la responsabilité inédite « à la Severino », d’un autre côté, reposent, en Italie, sur deux fondements différents⁵⁴ : affectation d’une valeur négative à l’action gouvernementale d’un ministre pour la première, évaluation d’indignité morale de ce dernier déduite d’une condamnation déterminée pour la seconde. L’une ne saurait par conséquent se substituer à l’autre, les deux pouvant le cas échéant coexister.  

2. Sur la possibilité de dispositions similaires en droit français 

Si la réponse à la question de l’opportunité d’une « greffe » de l’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles résultant de certaines condamnations est donc nuancée, celle qui concerne sa possibilité est plus tranchée. Rares sont en effet les dispositions spécifiques au droit hexagonal qui semblent frontalement s’y opposer. La plupart des objections en la matière ne paraissent guère fondées. 

L’objection controversée d’une limitation indue du pouvoir de nomination appartenant au président de la République – L’objection liée à ce qu’une transposition du dispositif italien viendrait limiter le pouvoir de nomination ou de révocation des ministres qui appartient, en vertu de l’article 8 de la Constitution française, au président de la République⁵⁵, semble de prime abord sérieuse. De fait, en interdisant aux personnes ayant fait l’objet de certaines condamnations d’être ministre – en leur interdisant de le rester, mais aussi de le devenir –, un mécanisme semblable au décret législatif Severino empièterait, en France, sur les prérogatives du couple exécutif. Sur le sujet, il a d’ailleurs été rappelé en 2017 à l’Assemblée nationale que créer une obligation de casier judiciaire vierge pour les ministres, comme certains le réclamaient⁵⁶, eût indûment « fait défense au président de la République et au Premier ministre de procéder à la nomination au Gouvernement de [toute] personne pressentie⁵⁷ ». Hostile aux partis politiques, l’on sait que le général de Gaulle a veillé à ce que le pouvoir de nommer le Premier ministre soit un pouvoir propre du président et à ce que le vote de l’Assemblée ne s’apparente pas à un pouvoir d’investiture du Gouvernement⁵⁸.  

À l’inverse, bien que l’article 92 de la Constitution italienne dispose lui aussi qu’en matière de nomination, c’est au président de la République qu’il revient de nommer le président du Conseil des ministres et, sur proposition de celui-ci, les ministres⁵⁹, il a longtemps pu être soutenu qu’à l’exception des gouvernements techniques, le système parlementaire italien est tel qu’en réalité, « le pouvoir substantiel de choisir les ministres finit par être dévolu [aux Chambres, et plus précisément] aux groupes parlementaires⁶⁰ ». Ce dernier système expliquerait que nonobstant des dispositions semblables dans les deux pays, l’obstacle que représente, dans l’Hexagone, l’article 8 de la Constitution française n’existerait pas à proprement parler en droit italien.  

Force est d’admettre toutefois que tant la pratique française qu’italienne ont évolué ou sont à tempérer. En France, avec les élections législatives anticipées de juillet 2024 qui ont « fait basculer le régime d’un régime présidentialiste à un régime parlementaire⁶¹ », le chef de l’État a perdu le pouvoir discrétionnaire qu’il possédait antérieurement : son rôle se cantonne désormais à celui de simple « “médiateur” censé accompagner un processus de formation d’un nouveau gouvernement⁶² ». En Italie, l’affaire Savona⁶³ a à l’inverse rappelé en 2018 le rôle que pouvait jouer le président de la République dans la formation du gouvernement⁶⁴, en s’opposant à la nomination d’un ministre. Les deux systèmes juridiques ne peuvent donc sur ce point être radicalement opposés. 

L’objection liée à une singularité du statut des ministres en France – Par ailleurs, la difficulté qui tiendrait à la singularité, en France, d’un statut des ministres⁶⁵ inexistant en Italie n’est guère plus convaincante. Il est certes vrai qu’à l’inverse du droit français, le droit italien ne prévoit pas d’incompatibilité entre les fonctions de parlementaire et celles de ministre. Il est tout aussi vrai que dans le décret législatif Severino, les causes d’interdiction d’accès et d’exercice des fonctions gouvernementales et la déchéance qui s’ensuit pour les ministres en exercice sont exactement les mêmes que celles qui entraînent la déchéance du mandat de parlementaire. L’article 6 § 1 applicable aux membres du Gouvernement opère du reste par simple renvoi. Il dispose que « ne peuvent exercer une fonction gouvernementale […] ceux qui se trouvent dans les conditions d’interdiction d’être candidat […] pour les fonctions de député et de sénateur⁶⁶ ». On ne saurait en conclure pour autant à une absence de reconnaissance de la singularité des fonctions de ministre. On en donnera pour preuve que le législateur italien a pris le soin de créer une sanction spécifique d’interdiction des fonctions ministérielles, distincte de celle de l’inéligibilité. Similitude des causes d’interdiction et de déchéance et compatibilité des statuts ne signifient pas absence de statut. La seule différence véritable entre les deux pays réside dans ce qu’au sens du Code pénal italien, les ministres, comme les parlementaires, sont considérés comme des « fonctionnaires publics⁶⁷ » auxquels s’applique par conséquent la peine d’« interdiction des fonctions publiques » (art. 28 C. pén. it.). Seule cette dernière disposition nie l’existence d’une singularité du statut des ministres. Dans la mesure où elle nie, beaucoup plus largement, la singularité du statut des hommes politiques qui sont tous inclus dans la macro-catégorie des « agents publics »⁶⁸, l’objection n’est point dirimante cependant. 

En conclusion, il ne semble pas exister de véritable objection propre au droit français qui s’opposerait à la création d’une responsabilité hybride faisant dépendre la perte du pouvoir de condamnations pénales déterminées. 

B. Proposition d’extension de la peine complémentaire d’inéligibilité à l’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles en droit français 

Si une transposition du système italien dans l’Hexagone ne paraît donc pas impossible – et à supposer que le législateur français juge opportun d’aller plus loin dans la protection de la « dignité » des fonctions ministérielles –, des réformes qui se limiteraient à s’en inspirer sont tout aussi envisageables. Des différentes pistes concevables (1), celle de la création d’une peine complémentaire d’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles inspirée de la peine d’inéligibilité actuellement prévue par le Code pénal nous semble la plus appropriée (2). 

1. Les différentes réformes imaginables 

En France, la perte du titre à gouverner pourrait tout d’abord résulter de la simple révocation d’un ministre en exercice, sans que cette sanction n’empêche un éventuel retour au Gouvernement. Applicable uniquement aux ministres en poste, elle s’inscrirait dans un registre essentiellement politique qui ferait écho au pouvoir évoqué à l’article 8, al. 2 de la Constitution : à la différence de l’article 92 de la Constitution italienne, muette sur le sujet, l’article concerné prévoit la possibilité de révoquer les ministres, la décision appartenant au président de la République, sur proposition du Premier ministre. Le régime actuel serait ainsi susceptible d’être modifié en confiant soit au seul chef de l’État, soit au seul chef du Gouvernement un pouvoir de sanction propre qui pourrait inclure, outre la révocation, des sanctions moindres tel le blâme ou la suspension des fonctions pour une durée déterminée. Il serait également possible, comme en Italie, de confier ce pouvoir de révoquer individuellement un membre du Gouvernement à l’Assemblée nationale. L’exemple italien a toutefois démontré qu’en l’état, ce dernier système relève davantage de la responsabilité politique que d’une responsabilité hybride ayant pour objet de préserver la dignité des fonctions ministérielles. Il a pareillement mis en évidence que ces deux types de responsabilité n’étaient pas exclusives l’une de l’autre. Serait-il alors concevable que les juridictions répressives françaises interviennent aussi pour sanctionner les ministres ayant porté atteinte à la dignité de leurs fonctions ? Une peine d’interdiction d’exercer les fonctions de membre du Gouvernement pourrait-elle être instaurée ?  

En Italie, l’interdiction d’exercer des fonctions gouvernementales, tout comme l’interdiction du droit d’éligibilité d’ailleurs, est une sanction attachée de plein droit par la loi à certaines condamnations pénales, sans que le juge ait à la prononcer⁶⁹. Il est notoire qu’en France, une telle automaticité de la sanction risquerait d’être censurée par le Conseil constitutionnel, au nom du principe d’individualisation de la peine⁷⁰. Instituer une peine d’interdiction d’exercer les fonctions de membre du Gouvernement que le juge prononcerait, et dont le régime serait calqué sur celui de la peine complémentaire d’inéligibilité, paraît par conséquent plus expédient. À supposer qu’elle soit adoptée, la circonstance que cette mesure ait formellement une nature pénale là où le droit italien la conçoit comme une mesure de sûreté n’affecterait pas le caractère hybride de cette responsabilité : ici aussi, elle ferait bien dépendre une sanction qui ressort classiquement à la responsabilité politique – la perte du titre à gouverner – de condamnations relevant de la responsabilité pénale. Au demeurant, la nature pénale qu’aurait cette sanction ne préjuge pas du fait que, tout comme la peine complémentaire facultative d’inéligibilité que le juge français prononce déjà essentiellement lorsque les faits sont tels qu’ils jettent le « discrédit sur […] les élus⁷¹ » – et, qu’en portant atteinte à l’image de leurs fonctions, ils « obèrent la confiance que les citoyens doivent pouvoir placer dans les institutions démocratiques⁷² » –, la peine complémentaire d’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles aurait moins une finalité répressive qu’elle ne viserait à protéger les fonctions de membre du Gouvernement. 

2. L’instauration d’une peine d’interdiction d’exercer des fonctions gouvernementales 

L’objet de la peine – Concrètement, l’objet de cette peine consisterait à interdire la participation au Gouvernement, que ce soit en qualité de Premier ministre, de ministre, de ministre délégué ou de secrétaire d’État. Cette peine entraînerait la déchéance du membre du Gouvernement en exercice mais elle pourrait également s’appliquer à un ancien ministre ou à une personne ne l’ayant jamais été. De ce point de vue, l’objet de cette nouvelle peine serait peu ou prou identique à celui que le décret législatif Severino prévoit. 

Comme dans la Péninsule également, l’autorité chargée d’exécuter la peine serait l’autorité de nomination des ministres. Avant de nommer une personne au Gouvernement, le président de la République devrait s’assurer de son droit d’exercer des fonctions ministérielles. La possibilité qu’a le chef de l’État de se faire communiquer le bulletin n^o 2 du casier judiciaire des intéressés depuis la loi du 15 septembre 2017 devrait faciliter l’entreprise. S’agissant d’un ministre en exercice dont la condamnation à ladite peine serait définitive⁷³, le chef de l’État et le Premier ministre auraient, comme en Italie, l’obligation de le déclarer déchu de plein droit. 

Cette double obligation qui pèserait sur les têtes de l’exécutif pose, à l’heure actuelle, deux difficultés. D’une part, elle pourrait être déclarée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel s’il jugeait que la présence au Gouvernement d’une personne relève de l’appréciation discrétionnaire du pouvoir exécutif. Bien qu’au regard des arguments avancés plus haut, une telle interprétation de l’article 8 de la Constitution sur fond d’une conception rigoriste de la séparation des pouvoirs nous semble contestable, force est d’admettre que la Constitution ne prévoit aucune borne au pouvoir de nomination des membres du Gouvernement – là où, à l’inverse, elle mentionne expressément le régime des inéligibilités applicables aux parlementaires⁷⁴. D’autre part, il est probable que le Conseil d’État se déclare incompétent pour contrôler la légalité des décrets relatifs à la nomination du Premier ministre, à la composition du Gouvernement ou encore la légalité du refus du président de prendre un décret mettant fin aux fonctions d’un ministre, au motif qu’ils concernent les rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels. Tel est, en tout état de cause, le sens de la jurisprudence administrative passée en matière d’« actes de gouvernement⁷⁵». Il n’y aurait donc pas d’institution indépendante et impartiale pour veiller au respect, par le pouvoir exécutif, de l’exécution d’une peine d’interdiction d’exercer les fonctions ministérielles – sauf pour la Haute juridiction administrative à faire évoluer sa jurisprudence. 

Le régime de la peine : l’application du régime de la peine d’inéligibilité – Pour ce qui est de son régime, la peine complémentaire d’interdiction d’exercer des fonctions ministérielles obéirait à celui de la peine d’inéligibilité prévue par le Code pénal.  

Dans la mesure où les règles déontologiques établissent que les exigences de dignité, de probité et d’intégrité doivent présider aussi bien à l’exercice des fonctions ministérielles qu’à celui de mandats électifs, il nous semble opportun de traiter de façon similaire la participation au Gouvernement et la détention d’un mandat électif⁷⁶. Car fondamentalement, on conçoit difficilement qu’une personne interdite de se présenter devant les électeurs ou empêchée de terminer son mandat puisse être nommée au Gouvernement et assumer d’éminentes fonctions politiques. Ces dernières n’exigent-elles pas au moins autant de dignité que celles de parlementaire ou d’élu local ? Pour quelles raisons faudrait-il accorder au président de la République et au Premier ministre une latitude plus grande que celle dont disposent les citoyens pour choisir, via l’élection, les personnes occupant des fonctions politiques ? 

Quant à sa forme, l’interdiction d’être ministre pourrait, comme l’inéligibilité, être facultative ou obligatoire. Ainsi, l’interdiction pourrait d’une part être ajoutée au troisième alinéa de l’article 131-26 qui disposerait que « l’interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur : […] 2° L’éligibilité et l’exercice des fonctions gouvernementales ». D’autre part, l’interdiction d’être ministre pourrait être inscrite à l’article 131-26-2 qui prévoit depuis 2017 que pour un certain nombre d’infractions, le juge pénal a l’obligation de prononcer une peine d’inéligibilité – sauf à ce qu’il considère que les circonstances de l’infraction et la personnalité de son auteur justifient qu’on l’en dispense⁷⁷. Le I de l’article concerné se lirait alors ainsi : « Le prononcé de la peine complémentaire d’inéligibilité et de l’interdiction d’exercer des fonctions gouvernementales est obligatoire » pour les auteurs des infractions visées par cette disposition.  

Que l’interdiction d’être ministre soit facultative ou obligatoire, lesdites infractions seraient identiques à celles susceptibles de donner lieu au prononcé d’une peine complémentaire d’inéligibilité. Comme dans le décret législatif Severino, la peine serait par conséquent encourue pour une liste déterminée de crimes et de délits ne présentant pas obligatoirement de lien direct avec la conduite des affaires publiques, sans qu’il soit en outre nécessaire que l’infraction ait été commise en leur qualité de membre du Gouvernement.  

À ce stade, une dernière question reste en suspens. En droit français, le régime de la peine qui servirait de modèle à l’interdiction d’exercer des fonctions gouvernementales n’est pas uniforme : l’exécution de la peine d’inéligibilité varie dans le temps selon les mandats concernés. Pour qu’elle soit exécutée et que la « déchéance » des fonctions ministérielles soit constatée par les têtes de l’exécutif, la condamnation devrait-elle nécessairement être définitive, comme en Italie ? Pourrait-on au contraire imaginer que, tout comme l’interdiction du droit d’éligibilité, celle d’exercer des fonctions gouvernementales soit susceptible d’être assortie par le juge pénal du prononcé de l’exécution provisoire⁷⁸ (art. 471 al. 4 du Code de procédure pénale) et qu’elle soit ainsi déclarée applicable immédiatement ? À supposer qu’une telle hypothèse soit acceptée, il resterait à déterminer si les têtes de l’exécutif devraient suivre la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui refuse traditionnellement de prononcer la déchéance des parlementaires tant que leur condamnation à l’inéligibilité n’est pas devenue définitive⁷⁹, ou bien les règles relatives aux élus locaux. Dans ce dernier cas, la jurisprudence du Conseil d’État⁸⁰ et du Conseil constitutionnel lui-même⁸¹ indique que l’interdiction et la démission des fonctions qui s’ensuit doivent s’appliquer immédiatement, sans que les recours n’aient d’effet suspensif sur elles.  

Bien que l’article 1^er de la loi du 10 octobre 2013 plaide pour un rapprochement entre le statut des membres du Gouvernement et celui des élus locaux, l’importance des fonctions, le spectre national de leur intervention et le statut constitutionnel des ministres militent davantage selon nous pour l’application, à ces derniers, du régime plus favorable propre aux députés et aux sénateurs. Selon la décision QPC du Conseil constitutionnel en date du 28 mars 2025, c’est en effet « la situation particulière et [l]es prérogatives qu’ils tiennent de la Constitution⁸² » qui justifient que la peine d’inéligibilité avec exécution provisoire prononcée à l’encontre des membres du Parlement soit sans effet sur la poursuite de leur mandat. Le droit français rejoindrait ainsi le droit italien selon lequel seule une condamnation définitive peut entraîner la déchéance des fonctions concernées⁸³.

⁂ 

Seuls les représentants de la Nation auxquels il appartiendrait de décider de l’éventuelle création d’une peine d’interdiction d’être ministre apporteront, le cas échéant, des réponses à ces questions. La présente contribution a moins cherché à se prononcer sur l’opportunité d’une telle évolution qu’à démontrer sa faisabilité en droit français.  

Une chose paraît toutefois acquise : en dépit des réformes adoptées, la crise de confiance des citoyens en leurs responsables politiques aura rarement été aussi aiguë qu’aujourd’hui. Il n’est pas certain que, dans son état actuel, le système qui laisse aux deux têtes de l’exécutif le soin de séparer le bon grain de l’ivraie suffise à garantir une composition exemplaire du Gouvernement. De ce point de vue, la confection d’un statut déontologique du responsable politique qui insiste moins sur le mode de désignation et la nature des fonctions exercées que sur le rôle et la place politique des gouvernants méritait d’être explorée.

Camille Aynès 

Camille Aynès est Maître de conférences en droit public à l’Université Paris Nanterre. Elle est membre du Centre de Théorie et Analyse du Droit (UMR CNRS 7074 – Équipe CREDOF) et chercheuse associée à l’Institut Michel Villey. Elle est notamment l’auteur de plusieurs articles portant sur la responsabilité pénale des ministres en droit italien (« La “justice politique” en Italie. Les affaires Matteo Salvini, entre droit et politique », RDP, n^o2, 2022 ; « La suppression de tout privilège de juridiction des ministres en Italie. Regards depuis la France », in E. Bottini, F. Lafaille et N. Perlo [dir.], La Constitution italienne. Perspectives depuis la France, Société de législation comparée, 2026) ainsi que sur la probité. 

Charles-Édouard Sénac 

Charles-Édouard Sénac est professeur de droit public à l’Université de Bordeaux. Il est membre du Centre d’Études et de Recherches Comparatives sur les Constitutions, les Libertés et l’État (CERCCLE – UR 7436) et chercheur associé au Centre Universitaire de Recherches sur l’Action publique et le Politique, Épistémologie et Sciences Sociales (CURAPP ESS – UMR 7319). Il est l’auteur de plusieurs travaux portant sur la déontologie et la transparence des gouvernants (par ex., « Vie privée des gouvernants et exemplarité », Jus Politicum, n^o 28, 2022 ; « Loyauté », « Vie privée », in J.-F. Kerleo et É. Lemaire [dir.], Dictionnaire de l’éthique publique, LexisNexis, 2025).